Анализ актуальных проблем правового обеспечения уплаты таможенных пошлин

На настоящий момент существует два повода для всестороннего рассмотрения проблемы обеспечения уплаты таможенных пошлин. Первый – это «дорожная карта» «Совершенствование таможенного администрирования» (в этом документе, в частности, есть такое мероприятие, как внедрение генерального обеспечения в 2014 году. Отвечают за реализацию этого мероприятия ФТС России и Минэкономразвития России. Определенные этапы обсуждения этой темы уже прошли). Второй повод – эта ситуация вокруг транзита, которая подталкивает к сравнению всех имеющихся возможностей, связанных с предоставлением финансовых гарантий при транзите.

Обеспечение уплаты платежей не является изобретением России или Таможенного союза. Оно применяется практически во всех странах мира. Обеспечение уплаты таможенных платежей – это такой инструмент финансовых гарантий, который позволяет добиться реального упрощения и ускорения таможенных процедур. Например, если бы не было обеспечения, то уплату таможенных платежей пришлось бы производить непосредственно на границе. Иначе возникают высокие риски того, что платежи не будут уплачены вовсе. Эти процедуры наша страна проходила в начале 1990-х годов, когда таможенные пошлины только вводились. Был короткий период, когда выпуск товаров осуществлялся до уплаты таможенных платежей. Такая практика привела к появлению многих случаев, когда задолженность по таможенным платежам никто не гасил.[33]

Таблица 1

Обеспечение уплаты таможенных платежей

Преимущество финансовых гарантий для государства – это предотвращение рисков умышленного нарушения таможенного законодательства (табл. 1). По сути, экономического смысла в нарушении нет – таможенный долг придется погасить. Для участников ВЭД – это упрощение таможенных формальностей. Система финансовых гарантий дает возможность получения в собственное распоряжение иностранных товаров, в отношении которых есть задолженность по уплате таможенных платежей.

Таблица 2

Обеспечение уплаты таможенных платежей в Таможенном союзе

В Таможенном кодексе Таможенного союза предусмотрено, что обеспечение таможенных платежей производится плательщиком таможенных платежей (табл. 2). Исключение сделано только для транзита. В России с 2009 года установлено, что платить таможенные платежи имеет право только лицо, на которое возложена такая обязанность (т.е. декларант). Но, на наш взгляд, такая норма в значительной мере является сдерживающим фактором развития института финансовых гарантий. Ключевой момент здесь состоит в том, что обеспечение предоставляется за суммы таможенных пошлин и налогов, которые подлежат уплате. Можно привести такой пример: ввоз подакцизных товаров с маркировкой. В этих случаях импортер вынужден тратиться дважды на обеспечение. Сначала, когда он покупает акцизные марки (здесь он выступает как импортер), и второй раз при таможенном транзите. В недавно работающей процедуре МДП импортер должен был представить дополнительное обеспечение, и экспертное сообщество тогда согласилось, что что-то здесь не так срабатывает. Когда на одно и то же обязательство – уплата таможенных платежей в отношении одних и тех же товаров – требуются разные гарантии. В ТК ТС заложен принцип, что генеральное обеспечение действует исключительно на территории одного государства. То есть генеральное обеспечение, принятое в одном государстве, не может быть принято в другом, что тоже, на наш взгляд, является сдерживающим фактором при развитии института обеспечения таможенных платежей. Например, в существующей практике при транзите невозможно адекватно предложить замену книжке МДП, поскольку любая генеральная гарантия будет действовать только в рамках территории одного государства.

Таблица 3

Способы обеспечения уплаты таможенных платежей

Очевидно, что самый распространенный способ обеспечения уплаты таможенных платежей – это денежный залог (табл. 3). Приведём некоторые цифры, которые, на наш взгляд, являются показателем неразвитости системы финансовых гарантий. В 2013 году денежный залог в доходах федерального бюджета оценивается в размере 8, 5 млрд. рублей. Авансовые платежи, которые, как известно, служат подспорьем для денежного залога, в федеральном бюджете составляют 70 млрд. рублей. Это притом что размер ввозной пошлины, уплаченный российским таможенным органам, – 716 млрд. рублей. То есть каждый десятый рубль ввозной пошлины лежит в авансовых платежах. Это деньги, выведенные из экономики. Это прямая корреляция неразвитости институтов не только в смысле упрощения и ускорения, но и также и в связи со стоимостью таможенных операций.

Банковская гарантия – самый надежный способ обеспечения уплаты таможенных платежей. Банки допускаются к оказанию такого рода услуг разрешительно, система отрегулирована. Здесь можно сетовать только на то, что применение гарантий не получает широкого распространения.

Следующий способ обеспечения – это залог имущества. В России залог имущества практически не применяется, в Белоруссии он находит самое широкое распространение. Залог имущества – это не обязательно недвижимость, это могут быть и ценные бумаги. Правда, в России ценные бумаги не могут приниматься в качестве предмета залога для обеспечения уплаты таможенных платежей. Хотя на самом деле в период кризиса в 2008-2009 годах это могло бы быть очень актуальным для больших компаний, которые испытывали сложности с имуществом и с оборотными средствами.

Страхование. ТК ТС предусматривает, что национальными законодательствами государств – членов Таможенного союза могут устанавливаться иные способы обеспечения уплаты таможенных платежей. Этим правом воспользовался только Казахстан. В Кодексе «О таможенном деле в Республике Казахстан» предусмотрен такой способ обеспечения уплаты таможенных платежей, как договор страхования. Мы пытались использовать этот аргумент в дискуссии с ФТС России для того, чтобы попробовать ввести этот способ обеспечения в российскую практику. Но оказалось, как таковой договор страхования в Республике Казахстан не используется. Процитируем два пункта из статьи 149 Кодекса «О таможенном деле в Республике Казахстан»: «В случае неисполнения обязательства по уплате таможенных пошлин, налогов таможенный орган направляет страховой организации требование об уплате причитающихся сумм таможенных пошлин, налогов в течение пяти рабочих дней после окончания сроков исполнения обязательства, предусмотренных указанным договором страхования». «Требование таможенного органа об уплате причитающихся сумм таможенных пошлин, налогов и пений подлежит безусловному и обязательному исполнению страховой организацией в течение двух рабочих дней со дня получения такого требования».[34] По сути дела, либо договором страхования названа банковская гарантия, которая выдается страховой организацией, либо тут что-то другое. Но явно, что по российскому страховому законодательству такие взаимоотношения между страховщиком и выгодоприобретателем невозможны.

Таблица 4

Поручительство

Поручительство – тема очень важная и актуальная (табл. 4). В Республике Беларусь поручителем может выступать банк или иная кредитная организация. В российском законодательстве поручителем может быть любое лицо, если оно предоставляет банковскую гарантию либо соответствует определенным законодательно критериям. Однако эти меры вряд ли оно приведут к появлению новых игроков на рынке в качестве поручителей. Можно привести такой пример. Есть требование, что остаточная стоимость основных средств у поручителя должна быть на сумму в миллиард рублей, а максимальные суммы всех выданных поручительств – 50 млн. рублей. Одно поручительство – не больше 15 млн. рублей. Возможно, для каких-то компаний это могло бы быть интересным, но есть холдинги, внутри которых перераспределяется имущество. Взаимосвязанные лица внутри холдинга могли бы выступать поручителями. Однако законодательно установлено, что между зависимыми хозяйствующими субъектами нельзя использовать институт поручительства.[35] Итак, поручитель – это некое третье лицо, которое в соответствии с гражданским законодательством заключает договор с таможенным органом, где говорится, что в случае неисполнения обязательств лицом, за которого оно ручается, поручитель готов погасить его долг.

На примере европейской конвенции, регулирующей вопросы европейской процедуры общего транзита, можно привести пример, как там обстоит дело. Там есть принципал, т.е. лицо, берущее на себя финансовую ответственность за доставку товара при транзите. Оно же лицо, которое совершает таможенные формальности, то есть это не отдельно стоящая фигура в различных таможенных операциях. Принципал берет на себя все обязательства и всю ответственность. Он декларант процедуры, он является финансовым гарантом этой процедуры.

У принципала есть много общего с поручителем. Пример, подтверждающий этот вывод, можно найти в рекомендациях к главе 5 Генерального приложения к Киотской конвенции об упрощении гармонизации таможенных процедур, в соответствии с которой мы должны будем уже в этом году привести в соответствие свое национальное законодательство требованиям международной конвенции.[36] Следует сразу оговориться, что рекомендации Киотской конвенции не имеют юридически обязательного характера.

Таблица 5

Поручитель в европейской процедуре общего транзита

Речь идет о предоставлении гарантии по так называемому фиксированному размеру (табл. 5). В таких случаях лицо, претендующее на поручительство, приходит в таможню и говорит, что оно хочет обеспечить уплату таможенных платежей, и просит разрешить ему выдавать поручительство на определенных условиях. В подтверждение своей состоятельности лицо предоставляет банковскую гарантию, или, как в Казахстане, договор страхования, или залог имущества. В этом случае лицо получает право выступать поручителем разных лиц. Лицо выступает в качестве так называемого генерального поручителя и, будучи допущенной таможней к оказанию услуг, вправе выдавать поручительство за других декларантов, за других обязанных лиц.[37]

Таблица 6

Поручительство в зарубежной практике

Всё это напоминает генеральных поручителей, недавно введенных в таможенную практику (табл. 6). Это полезный институт, он коррелируется с европейской системой общего транзита. ФТС сейчас предлагает эти инструменты для нашего внутреннего транзита. Хотя строго юридически это не соответствует положениям ТК ТС. Согласно ТК ТС обеспечение платежей может предоставляться только плательщиком. Причина в том, что таможня не вправе принимать такое обеспечение от лица, которое не является плательщиком таможенных платежей.

Вторая часть, о которой хотелось бы сказать, состоит в том, что, на наш взгляд, в эту конструкцию идеально вписывается таможенный представитель. Таможенный представитель уже вносит определенную сумму обеспечения таможенных платежей, как входной билет в бизнес. В 2004 году, когда это требование вводилось в российское таможенное законодательство, предполагалось, что сумма обеспечения будет использоваться для развития еще одной услуги таможенного брокера – быть финансовым гарантом, интересы которых он (брокер) представляет в таможенных отношениях. Таможенной службе было бы удобнее работать с «одним окном», а не говорить, что декларацию подал брокер, а поручителем за нее выступил банк и т.д.

Таблица 7

Поручительство в зарубежной практике

Генеральное обеспечение (табл. 7). Сам принцип заложен в ТК ТС: если одним и тем же лицом совершается несколько таможенных операций в определенный срок (то есть лицо должно быть одно). Также ТК ТС определяет, что на территории одного государства генеральное обеспечение предоставляется таможенному органу этого же государства. То есть генеральное обеспечение, предоставленное в России, нельзя использовать в Беларуси или Казахстане.

В Киотской конвенции есть правило, в котором говорится, что в случае, когда требуется предоставление гарантий для обеспечения выполнения обязательств, вытекающих из таможенных процедур, таможенная служба принимает генеральную гарантию, в том числе от декларантов, регулярно декларирующих товары в различных таможенных органах на данной таможенной территории. К Таможенному союзу это имеет непосредственное отношение потому, что у нас единая таможенная территория. То есть речь идет не о территории данного государства, а о данной таможенной территории.

Декларант представляет товары, декларацию, документы и сведения. Он не может предвидеть, вызовут ли эти сведения сомнения у таможенных органов или нет. Отсюда необходимость использования системы авансовых платежей. Потому что это самый быстрый способ их конвертации в денежный залог. Ведь участник ВЭД не пойдёт в банк, если таможня сообщает ему о возможной доплате некоей суммы таможенных платежей. Пока оформляется банковская гарантия, сроки исполнения обязательств по отношению к импортным товарам истекут. Это может привести к остановке производства или срыву внутренних контрактов.

Например, документы и сведения поданы. Предположим, что таможенный орган в них усомнился. Таможенный орган определил сумму таможенных платежей, в том случае если вдруг окажется, что таможенная стоимость занижена, классификационный код товара не тот, и этому товару соответствует более высокая ставка таможенной пошлины. Дальше декларант представляет обеспечение, как правило, в виде денежного залога, и только потом происходит выпуск товара. Что происходит при генеральном обеспечении и где тут может быть перспектива существенного ускорения? Импортер представляет документы и сведения. У него есть генеральная гарантия в форме банковской гарантии или поручительства. Таможня выпускает товар, а после выпуска уже разбирается, было ли занижение стоимости, был ли код товара указан правильно и т.д. Но товары уже в вашем распоряжении. Нет необходимости выводить оборотные средства на авансы, денежные залоги. Для таможни этот механизм тоже безопасен потому, что у нее есть надежные финансовые гарантии. Если после выпуска обнаруживается что-то не то, то всегда есть лицо и обеспеченное обязательство. К этой схеме следует стремиться, так как она представляет собой действенный механизм упрощения технологии таможенных процедур. Потому что даже при электронном декларировании импортер не застрахован от того, что таможня подвергнет сомнению любые сведения. В правиле «деньги вперед» этот институт не будет развиваться.

Таблица 8

Размер обеспечения при генеральной гарантии – Киото

Известно, что размер финансовой гарантии равен сумме таможенных пошлин и налогов, которые должны быть уплачены при выпуске товаров для свободного обращения (табл. 8). Вопросы экспорта в данном случае не рассматриваются. Если участник ВЭД совершает разовое обеспечение, то, как правило, речь идет о сумме таможенных платежей. Как применяется генеральная гарантия в других странах? Согласно рекомендации Киотской конвенции, сумма генеральной гарантии должна устанавливаться на уровне эквивалентной полной суммы пошлин и налогов только в том случае, если эта гарантия распространяется на таможенные операции с товарами, которые сопряжены с высокой степенью риска мошенничества. По сути дела, речь идет об анализе рисков по аналогии со страхованием. Если у импортера есть генеральная гарантия, обеспечивающая исполнение обязательств по нескольким таможенным операциям, с точки зрения здравой оценки ситуации сложно предположить, что все обязательства одновременно не будут выполнены. Размер гарантии должен соответствовать тому риску, который может действительно наступить.

Таблица 9

Размер обеспечения при генеральной гарантии – Киото (2)

В табл. 9 можно ознакомиться с рекомендациями Киотской конвенции, говорящими о том, что при определенной сумме гарантии нужно определять стоимость товара, соответствующую определенному периоду времени. Если участнику ВЭД финансовая гарантия выдается на год, то не следует понимать это так, что при подсчете ее размера нужно брать все таможенные операции за год. В расчет берутся только те операции, которые совершаются одновременно или в определенный период.

Таблица 10

Положения российского законодательства

В российском законодательстве существует общий принцип, который состоит в том, что размеры генерального обеспечения определяются исходя из сумм, подлежащих уплате таможенных платежей (табл. 10). В отношении отдельных видов товаров правительство вправе определять случаи и условия, когда этот размер может быть снижен. ФТС не возражает против реализации этого полномочия правительства, вместе с тем она ждет предложения от бизнеса относительно отдельных случаев, товаров и процедур.

Таблица 11

Снижение размера гарантии в европейской процедуре общего транзита

В табл. 11 демонстрируются самые простые аналоги. Видно, что речь идет о значительном снижении размера гарантии  – на 50 % от общей суммы и даже на 70 % от общей суммы. То есть у принципала остается обязательство предоставить гарантию только на 30 % от суммы возможного таможенного долга. Это серьезное упрощение и снижение стоимости гарантий. Но при этом нужно учитывать ряд условий. Принципал должен представить доказательства своей финансовой состоятельности в соответствии со стандартом надежности. Он должен доказать, что он имеет значительный опыт и тесно сотрудничает с компетентными органами. В дополнение к процедуре общего транзита есть расшифровка этих критериев. Например, доказательством достаточного опыта является правильное использование процедуры общего транзита, и в зависимости от степени упрощения этот опыт исчисляется одним, двумя или тремя годами.

Таблица 12

Критерии для упрощения

Высший уровень сотрудничества с компетентными органами (табл. 12 п. 1) можно интерпретировать следующим образом. Принципал согласен нести расходы на какие-то нестандартные процедуры контроля и добровольно брать на себя некие дополнительные обязательства. А также вести дополнительный учет, который в принципе не нужен при стандартной процедуре. Сообщать в таможенный орган дополнительную информацию, которая при стандартной процедуре не нужна. Принципал должен продемонстрировать, что в определенных случаях он может быть опорой для компетентных органов.

Принципал должен осуществлять контроль за транспортными средствами (табл. 12 п. 2). Это значит, что он не просто сторонний поручитель (табл. 12 п. 3). Он действительно гарантирует таможне, что он не дает поручительство первому попавшему перевозчику и просто зарабатывает на этом. Это значит, что принципал владеет ситуацией и что он понимает, где находится транспортное средство. Что значит «достаточные финансовые ресурсы для обеспечения обязательств»? Здесь можно использовать те критерии, которые уже установлены нашим правительством. Можно говорить о договоре страхования, банковской гарантии, о наличии имущества. То есть это уже вопросы в большей степени технические. Рекомендациями к Киотской конвенции предусматривается возможность освобождения от предоставления финансовых гарантий (табл. 12 п. 4).

Таблица 13

Преимущества в предоставлении финансовых гарантий – Киото

Первое – это резидент территории (т.е. не иностранец). Второе условие  – лицо должно иметь определенную историю в области ВЭД. Третье – это отсутствие серьезных нарушений. Не любых нарушений, а серьезных нарушений. В этом плане идут постоянные дискуссии о том, как определять серьезность нарушений  – как размер ущерба или по составу часть 1.16.2 и часть 2.16.2 Таможенного кодекса. Обязующийся должен произвести уплату любых причитающихся сумм незамедлительно по получении первого требования от таможенного органа. Таким образом, он принимает на себя повышенные обязательства (табл. 13).

Таблица 14

Критерии для применения упрощенных процедур в европейской процедуре общего транзита

Заинтересованное лицо ведет отчетность, возлагаемую на него компетентным органом, осуществляющим эффективный контроль. В России это требование выполнить непросто. В таможенном законодательстве есть разного рода варианты отчетности. Вместе с тем, чаще всего используется как формальная процедура, а не инструмент контроля (табл. 14).