Территориально-государственный тип социальной политики

Содержание социальной политики настолько широко, что позволяет говорить о различных типах структуры, или о различных ее структурах, в зависимости от целей их анализа и аспекта рассмотрения.

Первый подход к рассмотрению структуры социальной политики связан с территориально-государственным устройством Российской Федерации.

Современное государственное устройство Российской Федерации является становящейся системой, формирование ее не завершено, особенно в части федеративного устройства и местного самоуправления. Учитывая также противоречивость и сложность социальной политики в целом, можно предвидеть те трудности, которые содержит в себе анализ социальной политики в такой структуре. Необходимо проанализировать формирование и реализацию социальной политики на каждом из уровней (федеральном, региональном, муниципальном).

Деятельность государства в сфере социальной политики на федеральном уровне создает условия для ее осуществления на всех других уровнях. Эти предпосылки определяются в первую очередь Конституцией (Основным законом) страны, федеральными законами, разработкой и реализацией не только социальной политики, но также экономической политики и всех других ее видов. На этом уровне разрабатываются и утверждаются социальные минимумы и стандарты, которые должны лежать в основе деятельности расположенных " ниже" органов управления и самоуправления.

Социальный характер России, как сказано в Конституции, находит выражение в установлении гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечении государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитии системы социальных служб, установлении государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. Этим гарантиям посвящена, главным образом, статья 39 Конституции: «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом». Характерно, что в этой статье не зафиксировано важнейшее право на социальное обеспечение. Формулировка статей Конституции, посвященных социальной защите населения, особенно наиболее уязвимых групп, а также положения главы 2 Конституции «Права и свободы человека и гражданина» позволяют сделать вывод об отсутствии реальных гарантий осуществлении права на социальное обеспечение, не говоря уже о более широком понятии права на социальную защиту.

В Конституции не получил закрепления принцип взаимосвязи прожиточного минимума и гарантированных социальных стандартов: минимальной заработной платы, минимальной пенсии, пособия и т.д. Это означает, что минимальная заработная плата может быть меньше прожиточного минимума. Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (принят Государственной Думой 10 октября 1997 г., одобрен Советом Федерации 15 октября 1997 г.) не устранил это противоречие.

Структура социальной политики с точки зрения территориально-государственного устройства достаточно своеобразна. Часть регионов представляет собой обширные по площади территории, со значительным населением, развитым хозяйством, не уступающие по ряду параметров многим суверенным государствам или даже превосходящие их. Специфическим является сочетание национальных и территориальных образований. Федерализм в современных условиях для такой большой страны, как Россия, является непременным условием демократического развития, так как «система частично совпадающих юрисдикции и дробления властных полномочий в гораздо большей степени отвечает введенному Максом Вебером критерию демократического управления, нежели нависающая над обществом система бюрократической администрации». Федерализм - это не просто распределение полномочий между центром и регионами, это идеология подлинно самоуправляющегося сообщества.

Среди факторов влияющих на реализацию государственной и социальной политики, можно выделить географические и климатические различия российских регионов, которые накладывают свой отпечаток наусловия деятельности и образ жизни населения.

Важнейшим обстоятельством является численность и социально-культурные особенности населения той или иной территории, которые формируют определенные социальные ожидания по отношению к социальной политике, продуцируют специфические формы социальной поддержки. Относительная региональная самостоятельность - это «форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранить исторически сложившееся многообразие традиций, обычаев, культуры различных групп и слоев народа».

Кроме того, в условиях кризисного свертывания возможностей и ресурсов государства в целом федерализм позволяет осуществлять поддержание основ жизнедеятельности населения в рамках определенного территориального организма и связать тем самым хотя бы отчасти уровень жизни населения с результатами его труда и качеством регионального руководства. Разумеется, полная автономность в этом вопросе недостижима и нецелесообразна. В рамках единого государства происходит неизбежное перераспределение средств в пользу объективно более бедных •территорий или стратегически важных регионов. Существуют социально не обусловленные региональные различия, связанные со случайностями территориального расположения (например, близость к портам или другим местам вывоза ресурсов за рубеж) или наличием экспортного сырья. Однако региональный подход позволяет предотвратить ряд социальных трудностей и обеспечить относительно более благополучное существование тем территориям, в которых органы управления сумели поддержать и расширить производство, сохранить занятость трудящихся или организовать новые рабочие места, развернуть адекватную требованиям времени систему социальной помощи и социального обслуживания населения. Ряд стран также демонстрирует последовательное и успешное использование местных возможностей в минимизации социальных трудностей для населения. Поэтому не случайно важная роль в формировании социальной политики отводится субъектам федерации.

Региональная социальная политика строиться на основе потребностей жителей данной территории и руководствуется законодательством субъекта Федерации. В идеале такое законодательство должно соответствовать нормам и принципам федерального законодательства, и оно не может сокращать права граждан данной территории по сравнению с общефедеральным уровнем. Впрочем, на практике такое согласование

осуществляется далеко не всегда. На региональном уровне проявляются противоречия не только между федерацией и регионом, но также между регионом в целом и его отдельными территориями, между региональным государственным управлением и муниципальным самоуправлением. Значительные размеры ряда регионов, разнообразие условий внутри них приводит к тому, что обще региональный подход не всегда точно отражает потребности жителей каждого населенного пункта или района внутри региона. Различные экономические и социальные обстоятельства требуют применения специфических мер социальной политики, технологий и методик для поддержания жизнедеятельности населения, обеспечения его социального развития. Возможно, что обеспечение равной помощи всем социальным объектам, всем жителям региона невозможно по причине ограниченности экономических ресурсов или непродуктивно по социальным обстоятельствам.

В Основных положениях региональной политики Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 года, определяется, что большинство вопросов, связанных с оказанием помощи людям, нуждающимся в социальной поддержке, должно решаться на уровне органов регионального управления и местного самоуправления.

В целом региональная социальная политика обладает ограниченной «чуткостью» к запросам и ожиданиям отдельных индивидов, реагируя прежде всего на массовые нужды и интересы. Наиболее точно потребностям индивидов, семей и жилых сообществ отвечает социальная политика, реализуемая на муниципальном уровне. Этот уровень лишь в ограниченной степени способен разрабатывать социальную политику, но он играет важнейшую роль в ее осуществлении.

Местное самоуправление, как подчеркнуто в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, в системе государственного устройства создает условия для обеспечения жизненных интересов населения и проводит мероприятия по социальной защите населения. Местное самоуправление в системе государственных и муниципальных органов призвано обеспечивать комплексное решение вопросов обслуживания населения, способствовать достижению тем самым в обществе политической и социальной стабильности.

На этом уровне преодолевается ведомственная разобщенность предоставления социальной поддержки, в полной мере реализуется комплексный подход к социальному обслуживанию населения. Граждане предъявляют и удовлетворяют большинство своих потребностей именно «по месту жительства», поэтому в сфере муниципального управления сосредоточена ответственность за решение повседневных жизнеобеспечивающих задач жилого образования. Кроме того, здесь в наибольшей степени возможно проявление самоорганизации, самодеятельности населения, привлечение усилий негосударственных организаций и объединений лиц со сходными проблемами. Активизация социального потенциала самопомощи и взаимопомощи составляет тот дополнительный ресурс, который позволяет осуществлять социальную политику на местном уровне даже в крайне неблагоприятных

внешних обстоятельствах.

Таким образом, рассмотрение социальной политики, осуществляемой в системе уровней государственного устройства, позволяет утверждать, что деятельность по ее разработке и реализации будет продуктивной только в том случае, если все уровни будут действовать в единстве целей и средств, если будет последовательно проведено структурирование полномочий и обязанностей по каждому из уровней, с созданием их непротиворечивой системы, и если всегда будет учитываться комплексность социальной политики.