Структура органов государственной власти

В научной литературе (преимущественно политологической) в последние десятилетия все чаще используется термин «система правления»[26], отражающий взаимоотношения высших органов государства в процессе осуществления государственной власти. Традиционно также используется термин «форма правления»[27], в рамках которого акцент делается в большей степени на порядок формирования высших государственных органов, нежели на их взаимоотношения. В последние десятилетия возрос интерес к вопросу о преимуществах и недостатках разных форм правления, связанным с третьей «волной» демократизации.

После крушения авторитарных режимов во всех молодых демократиях встал вопрос о выборе формы правления. Становление демократической системы правления связано и с изменением принципов политико-территориальной организации государства, т.е. с законодательным закреплением за локальными сообществами большей свободы в решении региональных проблем. Особое значение этот вопрос приобретает «в обществах с ярко выраженными субкультурами этнического и регионального характера»[28].

Как известно, разрешение конфликтов в условиях политической диктатуры основано на жестком централизме государственной власти и насильственном подавлении любого проявления независимости. Крушение диктаторского режима, нередко сопровождающееся нарастанием «негативной свободы»[29], приводит к зарождению и усилению центробежных тенденций. В этих условиях важной задачей становится создание такой формы государственного устройства, которая сочетала бы автономию локальных сообществ с их участием в выработке общенациональной политики. Поэтому демократический переход может приводить к становлению федеративного либо децентрализованного унитарного государства. Однако следует помнить, что выбор той или иной формы политико-территориальной организации государства зависит от степени остроты политических противоречий, которыми всегда отмечен этап демократизации.

Можно заметить, что, несмотря на стремление отдельных стран модифицировать и приспособить к своим условиям модель «классической» президентской республики, последняя во многом остается американским феноменом, для успешного функционирования которого необходим целый ряд условий (например, достаточно высокий уровень политической культуры, национального консенсуса относительно базовых демократических ценностей). Указанная модель обладает рядом достоинств и недостатков, причем последние зачастую превалируют при ее трансплантации на иную, неамериканскую почву.

Президентская модель создает условия для достаточно стабильного функционирования политической системы, и в этом, как это ни парадоксально, ее и сила, и слабость. Главу президентской республики нельзя отправить в отставку по политическим мотивам, да и судьба правительства здесь напрямую не зависит от изменений в соотношении сил между различными партиями в парламенте.

Данная модель весьма проста и рациональна, поскольку для нее характерно единство исполнительной власти, концентрирующейся в руках президента. Кроме того, президентская республика формально создает возможности для достаточно эффективного контроля парламента за исполнительной властью вследствие неспособности главы государства распустить парламент.

Разделение власти на государственном уровне сопровождалось эпохой организации отношений между различными ее ветвями, которая началась с острых конфликтов и даже войн между монархической абсолютистской властью и парламентами. Это и «Славная революция» в Англии, переросшая в войну короля и парламента, а затем в смену династий, и Великая Французская революция, сопровождавшаяся почти столетней эпохой упразднения монархического устройства, смены «империй», периодического устранения парламентских структур, переписывания конституций и длительной борьбой народа за избирательные права, т.е. фактически за свое право участия в правлении»[30].

Как представляется, идея разделения властей находит свое выражение в той или иной модели организации и функционирования системы органов публичной власти конкретного государства, в связи с чем она приобретает определенные особенности и характерные черты, обусловленные спецификой этой системы. Следовательно, можно говорить о различных моделях принципа разделения властей, сложившихся в той или иной стране.

Конечно, не следует отождествлять число моделей принципа разделения властей с количеством существующих государств. Ведь подобные модели можно будет условно, хотя и затруднительно, классифицировать на какие-либо виды и их разновидности. Современное государство как политическая организация общества находится в постоянном развитии, а, следовательно, не может оставаться неизменным и принцип разделения властей, который эволюционирует вместе с государством и его институтами.

Теория разделения властей предполагает, что все ветви власти взаимосвязаны, взаимодействуют и образуют единый государственный организм. Теория разделения властей исходит из принципа равенства всех трех ветвей власти. Вместе с тем еще ее основатели подчеркивали особую роль, которая отведена власти законодательной и органу, который призван его осуществлять – парламенту. Именно парламент – это «орган, выражающий волю носителя суверенитета – народа»[31]. Исходя из этого, идея парламентаризма тесно связана с разделением властей.

Как представляется, среди общих трудностей перехода к демократии можно увидеть:

1. Отсутствие развитого гражданского общества и его инфраструктуры (форм, институтов), способного, с одной стороны, формировать конкурентно способную рыночную экономическую среду, а также социальную основу и опору (средний класс) государства, демократии; с другой – выразить и защитить перед лицом государства консолидированную волю и интересы социальных слоев и групп интересов населения страны. В этом качестве гражданское общество способно создать условия для исполнения государством своего главного назначения – приводить общество к согласию, равновесию, прогрессу через использование многоплановых правовых средств.

2. Неразвитость либо отсутствие политической системности. Даже если складывается многопартийность в политической системе переходного общества, то действующие политические партии возникают при отсутствии соответствующей социальной основы и действуют без видимых попыток представить реальную структуру потребностей и социальных интересов. Всякое стремление сформировать двухпартийную систему западного образца наталкивается на неготовность политического спектра приходить к согласию, компромиссам, придать социально-демократическую направленность программам политических партий, преодолеть корпоративно-бюрократической контекст в деятельности партии власти. Почти отсутствует в этих условиях ориентация на принципы парламентаризма и конституционности и, наоборот, возобладает личностно-ориентированный подход.

3. Бюрократическая система власти при преобладании в системе разделения властей исполнительных ее структур. Тенденция бюрократизации берет начало от перераспределения собственности и власти. Остается, тем не менее, актуальным вопрос о связи государственной деятельности и бизнеса, связи бюрократических и криминальных структур, коррумпированности государственного аппарата. Все это создает препятствия на пути демократизации, с преодолением которых связаны сегодня успехи или неудачи в освоении демократических ценностей. В большей или меньшей степени это относится ко всем странам, ставшим на путь демократизации, но есть и специфические трудности и препятствия.

Государственное устройство Афганистана характеризуется государственным строем, идеологической ориентацией, политической структурой, формой управления территориями. Афганистан – унитарное государство. Форма правления – президентская республика. «Главой государства является президент, избираемый на 5 лет путем прямых выборов (с правом одного переизбрания). При президенте – два вице-президента. Президентом может быть только мусульманин по вероисповеданию, родившийся от родителей-афганцев. Президент является главнокомандующим вооруженными силами. В его полномочия входит проведение национальной политики по одобрению её Национальным собранием; назначение министров, директора Центрального банка, судей Верховного суда, генерального прокурора и др.»[32].

Законодательная власть принадлежит Национальному собранию, состоящему из двух палат: нижней – Народной палаты (Валези Жюрга) и верхней – Палаты старейшин (Мещрано Жюрга). Народная палата (250 депутатов) избирается путем прямого голосования по пропорциональной системе на 5 лет. По меньшей мере, 64 депутата (по 2 от каждой провинции) должны быть женщинами.

Палата старейшин включает неопределенное число членов (назначаемых должностными лицами на местах, провинциальными и окружными советами, президентом). Палата старейшин рассматривает законы, бюджет страны и международные договоры после того, как их одобрит Народная палата. Исполнительную власть осуществляет правительство – кабинет министров (27 членов, назначаемых президентом с одобрения Национального собрания). Среди основных политических партий и движений (2005) – Исламское общество Афганистана, Партия исламского единства Афганистана, Движение национальной солидарности Афганистана.

Афганский парламент является «одним из самых молодых в мире и страдает пороками, которые присущи похожим структурам данной «зрелости»[33]. Высший законодательный орган не обладает достаточным уровнем парламентской культуры, а личные интересы депутатов часто заменяют национальные. Для парламентариев свойственно слабое понимание принципов демократии, отсутствует, как таковая, работа фракций. Связь депутатов со своими избирателями можно оценить как неустойчивую и неэффективную, при этом депутаты часто становятся мишенью для боевиков.

Как представляется, крайне важно, чтобы в Афганистане действовал принцип разделения властей, взаимодействующих друг с другом, а не вступающих в непреодолимый конфликт. Стране необходим парламент национального единства, который способен сотрудничать с президентом, решая проблемы военно-политической стабилизации, социально-экономического восстановления и динамичного развития страны.