Конституционно-правовая характеристика политической и правовой системы Исламской Республики Афганистан

Политическая система общества представляет собой сложный социальный феномен, который сформировался в результате длительного исторического развития. По мере зарождения и обособления политических интересов и отношений происходило и становление политических институтов. В течение длительного времени единственным таким институтом выступало государство.

С возникновением гражданского общества стали развиваться соответствующие объединения граждан, имеющие в большей или меньшей степени черты политических организаций и оказывающие возрастающее влияние на осуществление государством своих властных функций. «Развитие демократии, введение всеобщего избирательного права в большинстве стран Запада в конце XIX – начале XX в. включили самые широкие слои населения в число активных участников политического процесса»[34].

Это, в свою очередь, резко повысило заинтересованность государства и других политических институтов в усилении своего воздействия на все общество и тем самым значительно активизировало политическую жизнь, повысило статус политических отношений. Такое развитие политической сферы, усложнение ее состава и структуры представляет собой «онтологическую основу исследований, образовавших в совокупности теорию политической системы»[35].

Параллельно с формированием политической сферы жизнедеятельности общества шло научное осмысление происходящих в ней процессов – в философии, истории, других общественных, а затем и в специальных политических науках. Объектами научного осмысления последовательно становились государство, партии, политические отношения и т.д. И лишь в результате увеличения числа субъектов политики и усложнения политических связей возникла потребность в комплексном осмыслении этой сферы во всем ее многообразии.

Применение методологии системного подхода к исследованию данного, реально сложившегося системного социального объекта началось в американской социологической и политологической литературе с 50-х гг. XX в. и стало «гносеологической основой появления научной категории «политическая система» и разработки теории политических систем»[36].

Ключевое свойство внутренней организации политической системы состоит в исключительно гибкой способности реагировать на условия своего функционирования, на поступающие извне сигналы о требованиях и поддержке. Используя разнообразные механизмы, она может корректировать свое поведение, трансформировать внутреннюю структуру и даже изменять фундаментальные цели.

Адаптивный характер политической системы проявляется не только в приспособлении к меняющейся ситуации. Он позволяет осуществлять разнообразные действия, с помощью которых производятся модификация, фундаментальные изменения и контроль внешней среды со стороны самой системы. Этот вариант поведения политической системы представляет собой сложный комплекс процессов, при помощи которых требования и поддержка на «входе» преобразуются в политический «выход», имеющий форму решений и действий властей.

Международным сообществом, по крайней мере, его подавляющей частью, признается, что формирование демократической политической системы Афганистана является одним из основных условий успешного восстановления афганского государства. Больше того, как представляется, успех Афганистана в легитимизации и демократизации власти может послужить положительным примером для соседних государств, для стран «арабской весны» и в целом мусульманского Востока. «Основные параметры политических процессов в Афганистане заключаются в принятии и функционировании новой конституции, становлении правового государства и эффективных институтов управления, формировании гражданского общества и его составляющих (в том числе политических партий), обеспечении прав человека и избирательной дорожной карты»[37].

При нынешнем политическом режиме в Афганистане губернаторы и их администраторы устанавливают тесную связь с местным самоуправлением и религиозными деятелями, взаимодействует с гражданскими институтами и СМИ, встречаются с населением и осуществляют прием граждан; работа управленческого аппарата компьютеризируется, растет участие женщин ив структурах власти и т.п. Кроме того, в последнее время изменился статус заместителей губернаторов, внедрены прозрачные процедуры подбора и расстановки кадров, действует Комиссия по гражданской службе и т.д.

Достигнуты заметные успехи в законотворческой и парламентской деятельности. Разработана стратегия деятельности законодательной власти, налажено членство в межпарламентских организациях. В законотворчестве участвуют люди, ранее находившиеся «по разные стороны баррикад»[38], их деятельность удалось до известной степени систематизировать.

Вновь избранный афганский парламент – Национальная ассамблея, а точнее, его нижняя палата Волеси Джирга, сумела приблизиться к такому феномену, как политическое противостояние парламентских фракций, ей в той или иной степени удалось добиться подотчетности правительства и организовать общественные слушания. Как и в развитых странах, население Афганистана имеет возможность слышать прямую трансляцию живых дискуссий в парламенте.

За короткое время в Афганистане была создана относительно стройная нормативно-правовая база выборов всех уровней. «16 августа 1910 года принят Избирательный закон, разработаны положения о подсчете голосов, финансировании выборов, регистрации кандидатов и избирателей, аккредитации наблюдателей, журналистов, представителей политических партий и независимых лиц, проведении опросов и т.п., а также, что особенно примечательно, о предоставлении мест в нижней палате парламента женщинам»[39].

Приняты Кодексы поведения для представителей СМИ, наблюдателей, политических партий и кандидатов. По признанию крупнейших международных структур, «парламентские выборы 18 сентября 2010 года стали важным шагом в демократическом развитии страны. Продолжает функционировать Независимая избирательная комиссия. Местные избирательные структуры хорошо зарекомендовали себя в самых сложных обстоятельствах и проявили «реальное мужество под давлением со всех сторон»[40].

В противовес полевым командирам кандидатами в депутаты были впервые выдвинуты представители бизнеса и гражданского общества; благодаря деятельности умеренных представителей оппозиции появились перспективы формирования в новом парламенте конструктивной оппозиции. В Афганистане была организована деятельность достаточно специфичной структуры – Специального суда по рассмотрению связанных с выборами вопросов, в чьи функции входит пересчет избирательных бюллетеней. Этот созданный Х. Карзаем и финансируемый международными организациями орган боролся с подтасовками.

На эволюцию политической системы Афганистана напрямую влияет и проводимая в стране судебно-правовая реформа, предусматривающая, в частности, легитимизацию управления, защиту прав человека и др. Считается, что «реформа началась с возрождения судебной системы (1964 г.), инвентаризации законов, совершенствования нормативно-правовых актов, повышения качества и оперативности правосудия, подготовки судей новой формации, создания системы повышения квалификации и т.п.»[41].

Сегодня в стране действуют Независимая комиссия по правам человека, функционирующая на основании особого закона, и Комиссия по судебной реформе; однако опыт работы этой последней комиссии оказался неудачным. Кроме того, к процессу повышения правовой грамотности и культуры подключены международные организации. По удачному выражению одного из экспертов, правовое государство в Афганистане «по-прежнему является смешением официальных инициатив, основанных на общине»[42].

Если учесть, что около 80% населения Афганистана живет в сельских районах, ясно, насколько велико значение общинного начала в эволюции политической системы страны. Афганское руководство изначально было заинтересовано в создании органов самоуправления – общественных советов. Хотя в стране существует президентская форма правления, до сих пор имеются многочисленные и влиятельные сторонники парламентской системы и федеративного устройства страны, что объясняется целым рядом причин.

В частности, президентская система Афганистана устроена таким образом, что глава государства и каждый из вице-президентов представляют то или иное крупное племя или этническую группу. Такой избирательный порядок не позволяет лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, занять посты президента и вице-президента. По мнению многих, «в подобной системе изначально заложено непримиримое противоречие с национальной политикой»[43].

Далее, проблемной может стать процедура прямого назначения президентом губернаторов. Неоднозначно воспринимаются и конституционные полномочия президента ИРА, которые позволяют ему оказывать значительное воздействие на контроль и пересмотр практики Верховного суда. По удачному выражению З. Халилзада, «высокая концентрация власти в руках президента ИРА означает, что те, кто проигрывает президентские выборы, могут чувствовать себя изолированными от власти»[44].

Определенного рода противоречия есть также между центральными и местными органами государственного управления. Например, в местных органах недовольны тем, что лица, которые ответственны за реализацию программ национального примирения и реинтеграцию, стремятся «выходить» не на авторитетные общины, а на бывших боевиков, подобные «мосты» подрывают авторитет как губернаторов, так и общин. С другой стороны, «структуры исполнительной власти по многолетней инерции абсолютно бездушно относятся к нуждам и запросам населения и часто берут на себя не предусмотренные для них полицейские, прокурорские, судейские и другие функции. При этом во многих областях страны масштабы коррупции не только не уменьшаются, но и подрывают даже основы конституционного строя»[45].

Важными и неотъемлемыми элементами политических процессов, которые происходят сегодня в Афганистане, продолжают оставаться национальное примирение и реинтеграция бывших боевиков в мирную жизнь. С точки зрения экспертов, «в ближайшей перспективе первоочередные меры должны сконцентрироваться на достижении определенных целей. Это расширение действия программы национального примирения и реинтеграции по всей стране, улучшение положения беженцев, укрепление взаимодействия между чиновниками и силами безопасности, обеспечение устойчивого финансирования программ и дальнейшее подключение к работе религиозных деятелей»[46]. На сегодняшний день основной задачей афганских властей в сфере управления является «предоставление основных услуг, а также обеспечение прозрачности и подотчетности», то есть «создание правительства для народа»[47].

Афганистан уже в ближайшем будущем столкнется с проблемой дальнейшей демократизации органов государственного управления, для решения данной проблемы представляется необходимым проведение открытых, прямых и прозрачных выборов губернаторов, участие в этом процессе политических партий, органов самоуправления граждан и т.п.

В формировании органов исполнительной власти будут более активно участвовать гражданские институты; повысятся престиж государственной службы (особенно в провинциях) и роль представительных органов власти (причем последние станут привлекаться к составлению и реализации бюджета), укрепит свои позиции верхняя палата парламента и т.п. Работа аппарата губернаторов станет более легитимной, отлаженной и конструктивной. В число важнейших направлений своей работы по совершенствованию государственного управления афганское руководство включает «четкие и последовательные реформы государственной службы и осуществление инвестиций в высшее образование»[48].

Что касается развития парламентаризма в Афганистане, то, как справедливо отмечает один из исследователей, международное сообщество должно уделить еще большее внимание «развитию крепкой, неплеменной, нерелигиозной и всеафганской оппозиции»[49]. Предстоит сломать стереотипы, которые устоялись относительно политических партий и ассоциируются сегодня с «ополченцами и насилием»[50], пробуждая «горькие воспоминания о советской коммунистической партии и воюющих моджахедах»[51].

В связи с этим можно отметить, что «возможность и необходимость в условиях многонациональности и многоконфессиональности создавать всенародные, общенациональные или даже построенные на этнической основе политические партии подтверждается опытом Индии»[52]. Кроме того, необходимо развертывать политическую конкуренцию, как известно, без этого невозможен нормальный законотворческий процесс.

Афганские граждане имеют полное право и должны выражать свои политические симпатии. Не исчерпали своих возможностей и некоторые действующие в стране законы: достаточно либеральный Закон «О политических партиях» и относительно свободный Закон «О собраниях, забастовках и демонстрациях» от 9 января 2003 года; этот последний требует уважать «священную религию ислам»[53], а также религиозные, национальные, исторические и культурные обычаи и традиции страны. Сегодня как никогда важна выработка особой «избирательной дорожной карты»[54].

Следует продолжить избирательные реформы; они будут осуществляться в соответствии с обязательствами, принятыми Афганистаном на конференции в Кабуле. На этой конференции страна была призвана разработать долгосрочную стратегию избирательной реформы, которая предусматривает «устойчивость избирательных процессов, проведение прозрачных и заслуживающих доверия выборов, а также обеспечение участия в этих процессах женщин»[55].

Несколько слов следует сказать о «политической пропаганде»[56]. Это действительно является важной частью работы по демократическому просвещению, гражданскому образованию, развитию политической системы. Действенность политической пропаганды особенно наглядно можно увидеть в контексте процесса национального примирения и реинтеграции.

В канун парламентских выборов были организованы семинары для провинциальных старейшин, местных лидеров и влиятельных женщин страны; этот опыт, несомненно, надо развивать. Одним из основных компонентов избирательной кампании стала установка по всей стране рекламных конструкций и щитов; кроме того, были опубликованы плакаты, брошюры, листовки, флипчарты, информационные бюллетени и т.п.

Руководство Афганистана справедливо считает, что одним из направлений противодействия коррупции является усиление контроля правительства за регулированием импорта топлива, продуктов питания, строительных материалов, фармацевтических препаратов и других товаров первой необходимости. Это поможет в ликвидации коррупционных схем, которые связывают коммерческие структуры с зарубежными подрядчиками. Правительство намерено реализовать программы управления земельными ресурсами, ввести в действие государственно-частные и общественные партнерства в сфере жилищного строительства и т.д.

Развитие органов самоуправления граждан в Афганистане – это двуединый процесс. Именно поэтому важно продолжать создание цивилизованного правового поля для деятельности общин, внедрять современные демократические механизмы, а также разрабатывать и проводить в жизнь специальные государственные программы.

С другой стороны, необходимо предоставлять общинам больше полномочий, укреплять их взаимодействие с местными органами государственного управления и привлекать к решению конкретных социально-экономических вопросов. В среднесрочной перспективе можно предоставить органам самоуправления право производить регистрацию актов гражданского состояния (составление документов регистрации рождения, заключения и расторжения брака, смерти), совершать определенные нотариальные действия и т.п.

По практически единодушному мнению западных экспертов, «неотъемлемой частью законодательства и практики во всех аспектах развития судебной системы Афганистана должны стать международные нормы»[57]. Конечно, в течение достаточно длительного периода, который понадобится Афганистану для создания полностью функционирующей судебной системы, необходимо будет поддерживать и упоминавшуюся выше неформальную систему. Следует воспользоваться преимуществами неформальных структур и в то же время поощрять дальнейшее продвижение судебно-правовой реформы.

При разработке законопроектов следует полнее учитывать интересы женщин. Для этого можно использовать, например, предоставление им 25%-й квоты мест в законодательных и представительных органах власти. Хотя институт квотирования не вполне соответствует современным избирательным стандартам, в современном Афганистане подобные законодательные оговорки пока необходимы, тем более что мужчины в стране пользуются «преимуществом с точки зрения знакомства с системой выборов, доступа к финансированию политических кампаний и даже мобильности». Актуальным остается и вопрос подготовки женщин-журналистов, пишущих на темы, близкие их соотечественницам.