Переход к новой экономической политике

Переход к новой политике был обусловлен, по словам В. И. Ленина, жесточайшим кризисом во всех областях жизнедеятельности государства. Для вывода народного хозяйства из разрухи, вызванной многолетней войной, требовались срочные меры. Формы и методы руководства страной, присущие военному коммунизму (голое администрирование, прямое распределение и т. д.) в мирной обстановке не могли быть использованы. Продразверстка, которую крестьянство терпело в годы войны, теперь вызывала всеобщее неприятие, именно она явилась причиной антисоветских выступлений. Ленин признавал, что по пути национализации торговли и промышленности, по пути закрытия местного оборота зашли слишком далеко и это было ошибкой, что продразверстка не есть «наилучшее с точки зрения социализма».

Поиск альтернативных методов управления экономикой был связан с отказом от догматических представлений о принципах организации социалистического планового хозяйства, как хозяйства, основанного на натуральных формах обмена и распределения продукции по приказам учетно-распределительных и административно-распорядительных органов. Введение рыночных отношений, хозяйственного расчета сопровождалось изменениями в области государственного строительства, реформой правовой системы, реорганизацией системы государственных органов, правоохранительных в том числе.

На развитие государства и права в 20-е гг. непосредственное воздействие оказали и другие важные события: национально-государственное строительство, образование Союза ССР, проведение курса строжайшей экономии и сокращения административно-управленческих расходов, изменение положения страны на международной арене (установление дипломатических и торговых отношений с европейскими странами в первой половине 20-х гг. и провозглашение курса на изоляцию Советского государства во второй; надежды на мировую пролетарскую революцию в начале нэпа и переход к политике построения социализма в одной отдельно взятой стране) и др.

2. Национально-государственное строительство. Образование СССР.

Начавшееся сразу после Октябрьской социалистической революции самоопределение народов России, оформление в той или иной форме их национальной государственности продолжилось в период гражданской войны и иностранной интервенции, новый импульс приобрело с переходом к мирному строительству.

В рамках РСФСР это происходило преимущественно в форме образования новых автономных республик, автономных областей. Так, в 1920 г. возникли Карельская Трудовая Коммуна, Киргизская (позже Казахская) АССР, Вотская, Калмыкская, Марийская, Чувашская автономные области, в 1921 г. – Дагестанская и Горская автономные республики, автономная область Коми. В 1922 г. были образованы, Якутская автономные республики, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Монголо-Бурятская, Ойротская, Черкесская (Адыгейская), Чеченская автономные области, восстановлена Крымская АССР. В отличие от предыдущего этапа национально-государственное строительство теперь осуществлялось не исключительно на национально-территориальном принципе, а с таким расчетом, чтобы эти образования обладали также экономической целостностью.

Нужно упомянуть о двух обстоятельствах, не имевших непосредственного отношения к социалистическому национально-государственному строительству, но которые нужно учитывать при рассмотрении вопроса о развитии форм государственного единства РСФСР. В 1920 г. на территориях Хивинского ханства и Бухарского эмирата, бывших до революции под протекторатом Рос­сийской империи, возникли Хорезмская Народная Советская Республика и Бухарская Народная Советская Республика, с которыми РСФСР поддерживала тесные связи. В ходе начавшегося с середины 20-х годов национально-государственного размежевания[72] их народы вошли в состав образованных в Средней Азии советских социалистических республик.

В связи с тем, что Дальний Восток был оккупирован японскими войсками, чтобы избежать столкновения, Советское государство пошло на создание в 1920 г. буферной Дальневосточ­ной республики (ДВР). 27 апреля 1921 г. Учредительное собрание ДВР приняло Конституцию. После освобождения Дальнего Востока Красной Армией Народное собрание ДВР 14 ноября 1922 г. постановило передать власть Советам, отменило Конституцию и все законы ДВР и обрати­лось во ВЦИКс просьбой присоединить Дальний Восток к РСФСР. 15 ноября территория ДВР включена в состав РСФСР.

В нормативно-правовых актах, регламентировавших взаимоотношения автономных республик с РСФСР, оговаривалось, что руководство необъединенными наркоматами (к их числу относились и народные комиссариаты внутренних дел) находится в исключительном ведении автономных республик. В ходе районирования, с включением автономных республик в состав краев или областей, этих полномочий автономные республики были, по существу, лишены.

Автономные области по своему статусу приравнивались к губерниям.

Согласно Конституции РСФСР 1925 г. каждая автономная республика могла иметь свой Основной Закон, который должен был приниматься на съезде Советов той или иной республики, затем представляться на утверждение ВЦИК и на окончательное утверждение вноситься на Всероссийский съезд Советов. Проекты конституций рассматривались специально созданной комиссией Президиума ВЦИК, но ни один из них не был ею одобрен и передан на утверждение ВЦИК.

Если национально-государственное строительство в рамках РСФСР протекало в ранее установленных, прошедших проверку временем, формах, то развитие отношений между независимыми советскими республиками привело к созданию нового федеративного государства[73]. Как известно, за годы войны между независимыми советскими республиками сложился военный союз. С переходом к мирному строительству упрочение государственно-правовых связей этих республик стало одной из насущных задач. Для интеграции имелись все предпосылки. Тесные народно-хозяйственные связи, сложившиеся на базе разделения труда между отдельными регионами еще в дореволюционной России, не были утрачены за годы войны. Только на их основе каждая независимая советская республика могла рассчитывать на восстановление хозяйства.

По окончании гражданской войны и иностранной интервенции интеграционные процессы еще более углубились. В 1921-1922 г. были объединены транспорт и связь республик, органы внешней торговли, создан единый бюджет, что повлекло введение единой налоговой и денежной системы и т. д. Важно, что соответствующие государственные органы РСФСР начинали играть роль общесоюзных (СТО, Наркомат финансов РСФСР), представители республик участвовали в работе высших органов власти РСФСР (девятый и десятый Всероссийские съезды Советов, избранный девятым съездом Советов ВЦИК). Совнарком РСФСР, многие наркоматы и ведомства республики также приобрели черты общефедеративных органов. РСФСР представляла интересы других республик (по их просьбе или согласию) на международной арене. Первый хозяйственный план, принятый восьмым Всероссийским съездом Советов в декабре 1920 г., - план ГОЭЛРО – касался не только РСФСР, но и других республик.

В числе предпосылок объединения независимых республик следует назвать также складывание единой правовой базы. Этому способствовала практика т.н. «регистрации», когда ЦИК той или иной республики прямо вводил своим актом в действие соответствующий акт РСФСР. Чаще та или иная республика принимала свои законы на основе актов РСФСР.

В республиках существовала единая по своей сущности политическая основа – Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, единая правящая партия, строившаяся на строго централизованной основе.

Нужно принимать в расчет и социально-психологический аспект. За годы гражданской войны и иностранной интервенции народы бывших окраин империи увидели, какое будущее их ждет без союза с Россией.

Таким образом, реально существовавшие между независимыми советскими республиками отношения означали их единение с признанием первенства РСФСР; по правовой природе отношения республик с РСФСР были федеративными, которые, однако, не нашли четкого единообразного оформления. В то же время в некоторых сферах жизнедеятельности взаимотношения между республиками и РСФСР отошли от зафиксированных в договорах и соглашениях положений, стали расцениваться республиками как ущемление их прав, сведение их до уровня автономий. Поэтому в марте 1922 г. Украина, а в июле – ЗСФСР поставили вопрос о взаимоотношениях с Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой.

Реальные отношения республик с РСФСР, конечно же, учитывалось при решении вопроса в какую правовую форму облечь союз республик. Фактические отношения и послужили основанием для выдвижения идеи автономизации, которую поддержали многие республики, она легла в основу решений Комиссии ЦК РКП(б) 23-24 сентября 1922 г. Предложенный комиссией проект решения о взаимоотношениях РСФСР с другими советскими республиками сохранял и усиливал преимущественное положение РСФСР (§1 проекта предусматривал «вступление» других республик в РСФСР).

С другим предложением, основывавшемся на принципе равноправия республик, выступил В. И. Ленин. Идея новой федерации, куда как равноправные члены входят РСФСР и другие республики, была им обоснована в письме в Политбюро 26 сентября 1922 г.[74] Входящие в состав нового союзного государства республики, оставаясь суверенными, должны были передать некоторые сферы правления в ведение федерации.

Это предложение в октябре 1922 г. было одобрено Пленумом ЦК РКП(б), принявшем решение об объединении РСФСР, УССР, БССР и Закавказской Федерации в Союз Советских Социалистических Республик. Их съезды Советов также поддержали это предложение.

30 декабря 1922 г. состоялся Первый съезд Советов СССР, принявший Декларацию об образовании СССР и Договор об образовании СССР. В Декларации подчеркивалось, что «само строение Советской власти, интернациональной по своей классовой природе, толкает трудящиеся массы советских республик на путь объединения в одну социалистическую семью».

Договор об образовании Союза ССР разграничивал компетенцию союзного государства и вошедших в его состав республик, определял систему высших общефедеративных органов. Верховным органом страны являлся съезд Советов СССР, а между съездами – Центральный Исполнительный Комитет СССР, который избирался из представителей союзных республик пропорционально населению каждой в составе 371 члена. ЦИК СССР избирал Президиум, который возглавляли четыре председателя ЦИК (по числу союзных республик – председатели их ЦИК). Президиум ЦИК являлся высшим органом власти Союза в период между сессиями ЦИК СССР. Исполнительным органом ЦИК Союза ССР являлся Совет Народных Комиссаров СССР.

Съезд принял тексты Декларации и Договора в основном и передал их на рассмотрение ЦИК союзных республик. Он поручил ЦИК СССР с учетом полученных от республик отзывов утвердить Декларацию и Договор, ввести их в действие и представить их на окончательное утверждение Второго съезда Советов СССР.

В ходе работы над юридическим оформлением образования Союза ССР было решено разработать и принять Конституцию СССР, хотя представители Украины и Грузии предлагали ограничиться разработкой Договора (что с правовой точки зрения придавало новому союзу характер скорее конфедерации, а не федерации). После всестороннего обсуждения на разных уровнях проекта, 6 июля 1923 г. вторая сессия ЦИК СССР одобрила проект Конституции и постановила: 1) утвердить Конституцию Союза ССР и немедленно ввести ее в действие, 2) внести принятый сессией текст Конституции на окончательное утверждение Второго съезда Советов СССР. Здесь же было образовано Правительство Союза ССР – Совет Народных Комиссаров СССР.

Создание Союза Советских Социалистических Республик явилось событием, повлиявшим не только на развитие отечественного государства и права, но и на весь ход мировой истории.

13 июля 1923 г. Президиум ЦИК СССР принял обращение ко всем народам и правительствам мира, в котором сообщалось, что высшие органы государственной власти и государственного управления нового государства сформированы и приступили к своей деятельности. В обращении особо оговаривалось, что отнесенные к ведению союзных республик вопросы остаются в их исключительной компетенции.

Конституционное строительство активно продолжалось. На второй и третьей сессиях ЦИК СССР первого созыва были приняты постановления: «О Совете Труда и Обороны Союза ССР», «О Государственном банке Союза ССР», «О Центральном статистическом управлении Союза ССР», Положение о Центральном Исполнительном Комитета Союза ССР, Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик, Общее положение о народных комиссариатах Союза ССР.

Состоявшийся в январе 1924 г. Второй Всесоюзный съезд Советов утвердил Конституцию СССР. Она состояла из двух разделов: Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР.

Основной закон относил к компетенции верховных органов власти Союза ССР такие жизненно важные вопросы, как, например: представительство Союза в между­народных сношениях, ведение всех дипломатических сношений, заключение политических и иных договоров с другими государст­вами; изменение внешних границ Союза, урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками; заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик; объявление войны и заключение мира; заключение внешних и внутренних займов Союза ССР и разрешение внешних и внутрен­них займов союзных республик; ратификация международных до­говоров; руководство внешней торговлей и установление системы внутренней торговли; руководство транспортным и почтово-телеграфным делом; организация и руководство вооруженными си­лами; установление общего плана народного хозяйства Союза; определение отраслей промышленности и отдельных про­мышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение; за­ключение концессионных договоров (общесоюзных и от имени со­юзных республик), утверждение единого государственного бюдже­та Союза ССР, в состав которого входят бюджеты союзных респуб­лик; установление общесоюзных налогов и доходов; уста­новление основ судоустройства и судопроизводства, гражданского и уголовного законодательства; установление основных законов о труде; право амнистии, распространяемое на всю террито­рию Союза и др. вопросы.

Согласно Конституции СССР суверенитет союзных республик ограничивался лишь в пределах, определенных Основным Законом, и по предметам, отнесенным к ведению Союза. Охрана суверенных прав республик возлагалась на СССР. Вместе с тем, Союз ССР наделялся правом отменять постановления верховных органов союзных республик, если они противоречили союзной Конституции, а также право разрешать возникающие между республиками споры.

Союзные республики наделялись правом свободного выхода из СССР. Конституция гласила, что для изменения, ограни­чения или отмены свободы выхода из Союза ССР необходимо со­гласие всех входящих в него республик.

Высшим органом власти являлся Всесоюзный съезд Советов, в промежутках между съездами – Центральный Исполнительный Комитет СССР, а между его сессиями – Президиум ЦИК.

Всесоюзный съезд Советов формировался на тех же основах, что и Всероссийский съезд Советов: из представителей городских Советов и Советов городских поселений из расчета 1 депутат на 25 тыс. избирателей, а представителей губернских съездов Советов – 1 депутат на 125 тыс. жителей.

Очередные съезды Советов СССР созывались ЦИК СССР один раз в год. Чрезвычайные могли созываться по инициативе ЦИК СССР, по требованию одной из его палат или двух союзных республик.

Конституция СССР 1924 г. отнесла к исключительному ведению съезда Советов только утверждение и изменение основных начал Основного Закона. В каждодневной государственно-правовой практике верховенство представительных органов власти проявлялось в том, что они принимали к своему рассмотрению и другие вопросы, имевшие важное значение. Всесоюзные съезды рассматривали перспективы развития промышленности, сельского хозяйства, заслушивали доклады о состоянии армии и проч.

В период между Всесоюзными съездами Советов высшую государственную власть осуществлял Центральный исполнительный Комитет СССР, избиравшийся съездом Советов и несший перед ним ответственность за свою работу.

Центральный Исполнительный Комитет СССР состоял из двух равноправных палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Союзный Совет избирался непосредственно Всесоюзным съездом Советов из представителей союзных республик пропорционально населению каждой (т. е. крупные республики получали преимущество) – всего 414 человек. Совет Национальностей формировался из представителей союзных и автономных республик (по 5 от каждой), по одному от каждой автономной области РСФСР. Персональный состав Совета Национальностей утверждался съездом Советов СССР.

Даже в случае совместных заседаний палаты голосовали раздельно. Возникавшие между ними разногласия палаты устраняли через согласительные комиссии. Если же их работа не приносила результатов, то вопрос переносился на совместное заседание палат, а по требованию одной из палат – на разрешение очередного или внеочередного съезда Советов СССР.

ЦИК СССР работал сессионно. Очередные сессии должны были собираться три раза в год. До 1925 г. определенная Конституцией СССР очередность созыва ЦИК СССР выдерживалась, а затем стала нарушаться. Председателями его являлись председатели президиумов ЦИК союзных республик, выполнявшие эти обязанности поочередно.

В перерывах между сессиями союзного ЦИК законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР являлся формировавшийся на сессии ЦИК Президиум ЦИК (в него в полном составе входили члены Президиумов обеих палат ЦИК – по семь человек, еще семеро избирались сессией ЦИК). Роль этого постоянно действовавшего органа последовательно повышалась, в том числе и вследствие удлинения перерывов между сессиями ЦИК СССР. Президиум ЦИК СССР наделялся правом приостанавливать и отменять постановления союзного правительства, приостанавливать решения съездов Советов союзных республик, отменять постановления республиканских ЦИК. Он мог издавать декреты, постановления, распоряжения (за исключением определяющих общие нормы политической и экономической жизни) рассматривать и утверждать проекты постановлений, вносимых СНК СССР, отдельными ведомствами или высшими органами власти союзных республик. При Президиуме ЦИК СССР создавались различные комиссии и комитеты.

Согласно Конституции СССР ЦИК наделялся правом издавать кодексы, постановления и распоряжения, объединял всю работу по законодательству и управлению Союзом. Все нормативно-правовые акты, определявшие общие нормы политической и экономической жизни страны, вносившие “коренные изменения в существующую практику государственных органов Союза ССР” подлежали обязательному рассмотрению и утверждению ЦИК СССР”.

Высшим исполнительным и распорядительным органом являлся Совет Народных Комиссаров СССР. Формирование его происходило на первой сессии ЦИК СССР каждого созыва. Статус правительства был определен Конституцией и Положением о СНК СССР от 12 ноября 1923 г. СНК СССР издавал декреты и постановления, которые могли быть приостановлены и отменены ЦИК СССР и его Президиумом, а ЦИК и Президиумы ЦИК союзных республик могли их опротестовать в Президиум ЦИК СССР.

Совнарком СССР руководил общесоюзными и объединенными наркоматами. Ему поручалось предварительное рассмотрение проектов декретов и постановлений, вносимых на утверждение ЦИК или Президиума ЦИК СССР, а также вопросов, которые ЦИК и Президиум ЦИК СССР передавали на его рассмотрение.

В состав Совнаркома СССР входили: общесоюзные наркоматы - иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов; объединенные (союзно-республиканские по более поздней терминологии) наркоматы - продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции и ВСНХ. С совещательным голосом в заседаниях правительства участвовали представители союзных республик, члены ЦИК СССР, председатели ЦСУ и ОГПУ, председатели СНК союзных республик. По решению СНК Союза ССР к его работе могли привлекаться и другие лица.

Союзный Совнарком активно участвовал в нормотворческой работе: принимал соответствующие акты самостоятельно, вносил законопроекты в Президиум ЦИК СССР. Так, в 1927 г. подавляющая масса – около 80% - законопроектов, рассмотренных Президиумом ЦИК СССР, поступили из СНК СССР.

Все остальные отрасли государственного управления находились в исключительном ведении союзных республик. Там создавались наркоматы: земледелия, юстиции, внутренних дел, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, внутренней торговли.

Хотя ни Договором об образовании СССР, ни Конституцией СССР не предусматривалось создание СТО СССР, Совнарком Союза ССР постановлением от 17 июля 1923 г. образовал такой орган, а 21 августа утвердил Положение о СТО СССР. Положение гласило, что СТО создается “в целях осуществления хозяйственных и финансовых планов Союза, корректирования их в соответствии с экономической и политической обстановкой, а также в целях ближайшего руководства наркоматами в области хозяйственных мероприятий и в области мероприятий по обороне”.

В числе учреждений, состоявших при СТО СССР Положение называло Государственную плановую комиссию – Госплан, задачей которого являлось согласование планов народного хозяйства советских республик, разработка союзного перспективного плана государственного хозяйства на основе утвержденного IX Всероссийским съездом Советов плана электрификации вместе с тем для разработки на основе единого хозяйственного плана календарных годовых планов, а также в целях систематического наблюдения за проведением означенного единого плана и регулирования всего народного хозяйства в целом.

Роль Госплана из года в год возрастала. Проведенная по результатам обследования НК РКИ в 1927 г. реорганизация Госплана существенно повысила его значение как организатора общегосударственного планирования. В 1928 г., как известно, был принят первый пятилетний план развития народного хозяйства СССР.

Еще одной комиссией СТО СССР была Комиссия по внутренней торговле СССР, образованная в мае 1922 г. Согласно Положению о данной Комиссии, она регулировала вопросы внутренней торговли на всей территории Союза, осуществляла общее руководство учреждениями, призванными способствовать развитию торгового оборота: биржами, ярмарками и т. п. Развитие торговли достаточно скоро привело к преобразованию на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 9 мая 1924 г. названной Комиссии в объединенный Народный комиссариат по внутренней торговле СССР. Одновременно был ликвидирован Наркомат продовольствия СССР, а его аппарат передавался в Наркомат внутренней торговли Союза ССР. В ноябре 1925 г. Наркомвнуторг СССР был слит с Наркомвнешторгом в единый Наркомат внешней и внутренней торговли.

При Совете Труда и Обороны СССР состояла также Государственная арбитражная комиссия для разрешения имущественных споров предприятий обобществленного сектора.

Состав Союза ССР не оставался неизменным. Число союзных республик увеличилось в ходе национально-государственного размежевания Средней Азии, которое началось во второй половине 1924 г. В результате были образованы: Узбекская Советская Социалистическая Республика (в ее состав вошли населенные узбеками районы бывшей Туркестанской АССР, Бухары и Хорезма), Туркменская ССР и Таджикская АССР в составе Узбекской ССР, а также две автономные области: Кара-Киргизская (в составе РСФСР) и Кара-Калпакская (в составе Киргизской АССР[75], которая входила в РСФСР). В соответствии с этим Третий Всесоюзный съезд Советов внес изменения в Конституцию СССР.

В 1926 г. была создана Киргизская автономная республика, а в 1929 г. – Третий Чрезвычайный съезд Советов Таджикистана принял решение о преобразовании Таджикской АССР в союзную республику.