Понятие парламента, его структура, порядок формирования палат.

Тема 8. Парламент

1. Парламент – это общегосударственный орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц.

Общегосударственный орган законодательной власти имеет в разных странах неодинаковые названия (национальное или народное собрание, конгресс, сейм, генеральные кортесы, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось общее название «парламент».

В большей или меньшей степени в зависимости от формы правления парламент осуществляет и вторую функцию – контроль за исполнительной властью (Испания – ст.66, ч.2).

2. Стркутура парламента. В Федеративных государствах образуются двухпалатные парламенты, причем верхняя палата, в соответствии с зарубежными конституциями рассматривается как орган территориального представительства субъектов федерации (США). В унитарных государствах верхняя палата – это орган административно-территориального представительства (Франция – ст.24) (схема 55).

Чаще всего под парламентом понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента.

В англосаксонском праве парламент – это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (это объясняют тем, что закон может быть принят при согласии трех сторон).

В континентальном праве под парламентом понимаются две его палаты (двуединое учреждение), причем глава государства не является структурной частью парламента.

В некоторых странах действует однопалатный парламент (Египет, Финляндия), где глава государства не является частью однопалатного парламента. Однопалатные парламенты действуют и в социалистических странах (Китай, Куба, КНДР, Вьетнам).

3. Палаты парламента различаются по названиям, численности, порядку избрания, сроку деятельности (схема 56).

4. Способы формирования верхних палат довольно разнообразны, основными из них являются:

а) Формирование верхней палаты посредством непрямых выборов (косвенных или многостепенных). Так, во Франции сенат избирается на 9 лет коллегиями выборщиков, состоящими из депутатов Национального собрания (нижней палаты), членов генеральных советов и муниципальных советников. Сенаторы избираются в коллегиях в каждом из департаментов. Таким образом, здесь имеют место выборы косвенным голосованием. Многостепенными выборами избирается Всекитайское собрание народных представителей;

б) Формирование верхних палат посредством прямых выборов. Такой порядок применяется в Италии, США, Австрии. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по два от штата), в Бразилии – по три, в Италии (не менее семи от области – ст.57), в Японии, Румынии и многих других странах;

в) Формирование верхней палаты путем назначения применяется в Канаде и Германии. Н-р, верхняя палата Канады (Сенат) состоит из 104 членов, назначаемых генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра, сенаторы представляют ту провинцию, от которой они назначены;

г) Феодальный способ формирования верхней палаты применяется в Великобритании. Палата лордов британского парламента формируется на невыборной основе. Членство в ней связывается с получением дворянского титула, дающего право быть членом палаты лордов;

д) Смешанный способ формирования, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности. В Германии члены верхней палаты назначаются правительствами земель. Несколько членов верхней палаты (5- в Италии, 12- в Индии) могут назначать главы государств (Бельгия, Ирландия) (схема 57).

5. В большинстве стран председатель – политически нейтральное лицо. Зачастую он выходит из своей партии на время осуществления функций председателя. Различают понятия «сильный» и «слабый» председатель.

«Сильный» председатель толкует правила процедуры, определяет способ голосования, назначает председателей комиссий (комитетов), может принять или отклонить предложение о прекращении прений, лишить слова депутата, применять к нему дисциплинарное взыскание и пр. (Великобритания, Индия).

«Слабым» является председатель палаты лордов в Великобритании, сената в США. В этих странах председатель не руководит заседаниями, они проходят на основе саморегулирования, а время для выступления не ограничено.

Во многих парламентах создается бюро (президиумы) палаты, состоящие из председателя, его заместителей, председателей партийных фракций (Италия – ст.63). Эти органы решают организационные вопросы: о повестке дня, об очередности обсуждения вопросов.

К внутренним органам парламента относятся также партийные фракции (парламентские партии, депутатские клубы). Они объединяют депутатов, принадлежащих к одной партии (избирательному блоку, объединению) (Италия, ФРГ, Франция). Иногда создаются также территориальные объединения депутатов (Испания).

В парламентах образуются объединенные комитеты палат, комитеты палат, комитеты парламента, комиссии палат, деятельность которых особенно важна при выполнении функции парламента.

В однопалатном парламенте Израиля образуется 9 комитетов, в палате представителей Конгресса США – 22 комитета, в сенате – 16 постоянных комитетов. В палате депутатов итальянского парламента действует 14 постоянных комиссии, а в сенате – 12.

Постоянные комиссии предварительно рассматривают законопроекты и иные вопросы, выносимые на пленарное заседание, выступаю т с докладами и содокладами, обсуждают информации министров по своей отрасли. Министры не несут ответственности перед постоянными комиссиями, а комиссии не принимают обязательных для правительства решений. Если член комиссии систематически пропускает ее заседания, то он может быть выведен из ее состава, во Франции на 1\3 может быть сокращено его парламентское вознаграждение.

Наряду с комиссиями (комитетами) иногда создаются объединенные комитеты обеих палат (США – по экономике, налогам) и подкомитеты. Именно в подкомитетах проводится специализированное обсуждение и рассмотрение законопроектов. Поэтому подкомитеты могут: 1. Оставить законопроект без рассмотрения. 2. Провести слушания. 3. Одобрить проекты. 4. Одобрить проекты, но предложить к ним поправки. 5. Подготовить альтернативные проекты. 6. Дать отрицательные заключения по законопроектам (крайне редко).

В случае необходимости создают временные комиссии – следственные, ревизионные, редакционные и др.

В парламентах избирается несколько квесторов для поддержания порядка в зале заседаний, в кулуарах, буфете парламента. Во Франции они руководят деятельностью административных и финансовых служб парламента. В Италии следят за порядком в зале заседаний, осуществляют контроль за деятельностью вспомогательных служб, контролируют расходы соответствующей палаты, подготавливают проекты ее бюджета и отчета о его исполнении.

Секретари обеспечивают составление протокола заседания палаты, оглашают эти протоколы, составляют список выступающих, проводят поименные опросы, фиксируют особые мнения, обеспечивают точность изложения документов палаты и стенографических отчетов (схема 58).