Становление и развитие прокурорского надзора в России

В юридической литературе, посвященной истории становления и развития отечественных правоохранительных органов, прокуратура, по сути, не упоминается. Различные авторы начинают говорить о ней лишь в начале XVIII века, констатируя, что в результате реформаторской деятельности Петра I "... древнерусский государственный и общественный опыт в значительной степени был отвергнут, и Россия фактически превратилась в полицейское государство, которое многое восприняло из опыта Западной Европы" [1].

В теории уголовно-процессуального права представлена точка зрения, согласно которой система органов прокуратуры на российскую правовую почву была привнесена из Франции - страны, в которой прокурор рассматривался как руководитель судебной полиции, производившей расследование уголовных дел[2].

Первыми нормативными правовыми актами, с которыми связывается учреждение рассматриваемого государственного органа власти, обычно признаются Указы Петра I от 12 января 1722 г. " О должности сената" ("...быть при сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору")[3], от 18 января 1722 г. " Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей", и от 27 апреля 1722 г. " О должности генерал-прокурора" [4].

По Уложению (1767) на прокуроров возлагалось государственное преследование преступлений, а равно установление тесных взаимоотношений с судебными органами и осуществление попечительского отношения к отдельным гражданам, нуждавшимся в юридической защите.

Заметное влияние на органы прокуратуры оказала губернская реформа 1775 г., в рамках которой было принято " Уложение о губерниях", а также Указ от 7 ноября 1775 г. " О прокурорской и стряпчей должности" [5].

При Екатерине II были сформированы органы прокуратуры при судебных учреждениях соответствующего уровня, поэтому разграничить деятельность прокуратуры и судов было довольно проблематично.

Вследствие этого изолировать правительственный надзор за деятельностью административных губернских органов власти в отрыве от судебных учреждений не представлялось возможным. Важным для полноценной жизнедеятельности государственного аппарата признавалось обеспечение согласованных действий в судебной сфере для обеспечения правосудия и законности, в том числе при производстве по уголовным делам.

Интересно отметить, что в царствование Павла I (1796 - 1801 гг.) на прокуроров было возложено много функциональных обязанностей, существенно ослабивших прокурорский надзор и в центре, и на местах. Что касается так называемого уголовного преследования, то оно в данный период находилось вне ведения органов прокуратуры. Прокурор здесь лишь наблюдал за ходом предварительного расследования, неся бремя ответственности за колоднические (арестантские) дела.

Вплоть до судебных реформ императора Александра II судебная (обвинительная) или, как ее еще иногда называли, исковая деятельность составляла лишь одно из косвенных направлений деятельности прокуратуры. В ходе же собственно судебной реформы 1861 - 1864 годов она лишилась прокурорского участия по соблюдению законности, однако вовсе не потому, что указанный надзор был не нужен, а потому, что он известным образом мешал родовой аристократии и чиновникам всесильной администрации.

Главная идея реформирования прокурорской системы согласно принципам судебной реформы 1864 г. состояла в ограничении полномочий прокуроров исключительно судебной областью, с возложением на них функции поддержания обвинения в судах и в усилении надзора за дознанием и следствием, превращавшим их в так называемых руководителей предварительным расследованием[6].

Об этом пишет, в частности, бывший министр юстиции генерал-прокурор Н.В. Муравьев, констатировавший, что: "...прокуратура с момента ее создания (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860 годы) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность... составляли лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике" [7].

Статья 278 УУС (1864 г.) декламировала: " Прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий" [8].

Стало быть, судебная реформа (1864) создала принципиально иной тип прокуратуры. Ее адепты, утверждавшие начала законности в канве концепции правового государства, обеспечивали, таким образом, преодоление инквизиционного судопроизводства и отделение в его рамках власти судебной от обвинительной[9].

Вместе с тем указанная доктрина была легализована за счет превращения прокуратуры из института государственной власти, обладавшей всеобъемлющим надзором за исполнением законов государственными учреждениями, в обычный орган уголовного преследования в структуре власти исполнительной[10].

Вводя такой порядок форм и обрядов процесса обвинительного, предполагалось сохранить в судопроизводстве следственное начало, на основании которого уголовный процесс должен был иметь цель обнаружения истины независимо от воли и изъявления сторон[11].

Как видим, судебная реформа 1864 г. сузила сферу деятельности органов прокуратуры, ограничив ее сугубо судебной областью, и возложила на прокуроров функцию поддержания государственного обвинения в суде, а также надзора за предварительным следствием и дознанием.

Тем не менее нельзя не обратить внимания на позитивное влияние идеи прокурорского надзора за расследованием уголовных дел. Даже несмотря на определенные нарушения (вольные толкования законов) самими прокурорскими работниками, сам факт их присутствия в ходе дознания или предварительного следствия в целом имел прогрессивный характер, безусловно, являясь мощным сдерживающим фактором против произвола жандармских (полицейских) властей[12].

Доктрина отделения судебной власти от исполнительной (административной) в контексте дальнейшего совершенствования отечественного законодательства серьезно актуализировала вопрос о необходимости государственного преследования лиц, действиями которых причинялся вред общественным интересам (по уголовным делам, по которым не было " жалобщика-потерпевшего"). Поэтому в 70-х годах XVIII столетия на законодательном уровне данная функция впервые была отнесена к ведению прокуратуры (прокуроров и стряпчих).

В связи с изложенным к окончанию XIX века в Российской Империи на органы прокуратуры возлагались большие надежды; некоторые из них были претворены в жизнь в ходе последовавшего исторического развития.

За столь значительный исторический отрезок времени задачи и функции прокуратуры, ее структура и полномочия, конечно же, менялись, подчас высказывались суждения о целесообразности ее полного упразднения. Тем не менее, - пишет А.Ф. Смирнов, - следует выделять два периода развития царской прокуратуры: до 1864 года, когда она осуществляла общенадзорные функции, руководила следствием и осуществляла надзор за судом, и после 1864 года, когда она стала осуществлять исключительно обвинительную функцию в судах[13].

В 90-х годах прошлого столетия многие маститые ученые заявили о том, что функция надзора прокуратуры на досудебном производстве не нужна. Так, И. Петрухин в связи с этим отмечал: " При хорошо поставленном судебном контроле прокурорский надзор в некоторых отношениях становится излишним. Нет надобности в том, чтобы одни и те же контрольные функции выполняли разные органы" [14].

В 2007 - 2011 гг. законодатель расширил полномочия органов расследования и создал некоторые новые органы уголовного преследования (начальник подразделения дознания, следователь-криминалист), существенно урезав при этом полномочия прокурора.

Ослабление прокурорского надзора привело к тому, что положение дел с законностью в уголовном процессе заметно ухудшилось. Об этом говорят не только прокуроры, но также адвокаты и даже сами следователи. Об этом же свидетельствуют и независимые цифры - статистика по жалобам, поступающим в Государственную Думу РФ. Так, удельный вес жалоб по вопросам деятельности правоохранительной системы после июня 2007 года существенно возрос. Если в период работы Госдумы четвертого созыва (2003 - 2007 гг.) такие жалобы составляли лишь 12%, то в период работы Думы пятого созыва (2007 - 2011 гг.) - уже 31%. В 2012 - 2013 гг. такие обращения составляют около 40% от всех поступивших.

В печати все настойчивее звучат обоснованные призывы возвратить все или почти все ранее имевшиеся у прокурора полномочия в сфере надзора за расследованием. Есть надежда, что этот вопрос уже в ближайшее время будет решен.

За пореформенной прокуратурой, как и прежде, остается надзор за законностью содержания лиц в местах лишения свободы. Этой деятельностью прокуроры занимались с петровских времен. Уставы возлагали на прокуроров обязанность по наблюдению за тем, " чтобы кто-либо не содержался под стражею без постановления уполномоченных на то мест и лиц или не в надлежащем месте заключения". На прокуроров также возлагалось " наблюдение за размещением подследственных арестантов и успешным ходом арестантских дел" [15].

На сегодня прокурорский надзор - это самое эффективное средство устранения нарушения в местах лишения свободы. Однако в последнее время в связи с участившимися случаями неисполнения требований прокурора администрациями мест лишения свободы прокуроры вынуждены все чаще возбуждать производства по ст. 17.7 КоАП и обращаться в суды с заявлениями в защиту прав осужденных на основании ст. 45 ГПК[16]. Это ведет к волоките, к тому, что нарушения закона в этих учреждениях не устраняются месяцами.

С учетом этих обстоятельств властно-распорядительный характер прокурорских полномочий в указанной сфере должен усиливаться.

В ходе судебной реформы значительной ревизии подверглась общенадзорная функция прокурора.

Министр юстиции, генерал-прокурор Н. Муравьев свидетельствовал, что в России прокуратура с момента ее создания и до судебных реформ Александра II была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора[17].

В период разработки Судебных уставов решался вопрос, какой должен быть так называемый общий надзор прокурора. Глубоко проанализировав все аспекты деятельности прокуратуры, генерал-прокурор Д. Замятнин внес в Государственный совет представление, в котором обосновывал необходимость ликвидации местного прокурорского надзора, не связанного непосредственно с судебными местами. В нем он отмечал, что основная и наиболее обременительная обязанность прокурора заключается в просмотре журналов губернских правлений, уголовной, гражданской и казанной палат, палаты государственных имуществ, приказа общественного призрения, комиссии народного продовольствия и других присутственных мест. " При таких условиях, - отмечал Замятнин, - нельзя ожидать существенной пользы для дела от прокурорского надзора, который, по недостатку у прокуроров и стряпчих времени и полного знания, ограничивается поневоле одним только формальным наблюдением - надзором за исполнением предписанных законом форм и обрядов, но этим, без всякого сомнения, не достигается цель закона". Эта позиция Замятнина нашла поддержку в Государственном совете. Указом от 27 сентября 1865 г. были заложены положения о дальнейшем развитии прокурорского надзора в соответствии с идеями Замятнина[18].

Наиболее существенные изменения полномочий прокуроров были установлены Законом от 7 марта 1866 г. С этого времени начинается постепенное вытеснение основных звеньев местной прокуратуры - губернских и уездных прокуроров и стряпчих. Этот закон устанавливал, что по мере упразднения должности губернских и уездных прокуроров и стряпчих существующий надзор со стороны должностных лиц ведомства Министерства юстиции за губернскими, городскими и уездными установлениями прекращается.

Не все прогрессивные юристы были согласны с ликвидацией губернской прокуратуры. Вот что писал по этому поводу А. Кони: " Совершенное изменение в характере деятельности прокурора, придавая ему " обвинительную обособленность", быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса" [19].

Однако общенадзорная деятельность прокуратуры отчасти сохранилась и в последующие десятилетия вплоть до революции 1917 г. При этом, как и прежде, главным назначением прокуратуры оставалась охрана государственных интересов.

Общий надзор прокуратуры во все годы советской власти был важнейшим методом обеспечения законности в стране, и именно эта деятельность прокуратуры вызывала раздражение у ее оппонентов в начале 90-х годов прошлого столетия, когда были высказаны идеи об упразднении прокуратуры. Но все же общенадзорную функцию удалось сохранить, и нельзя не заметить, что полномочия прокурора в этой сфере в последние годы заметно расширяются.

Однако главной сферой прокурорской деятельности в последние годы стала охрана прав граждан. В органы прокуратуры ежегодно поступает свыше 3 миллионов обращений. При этом рамки надзора за соблюдением прав граждан, к сожалению, становятся все более размытыми.

Особенно беспредельным на сегодня является надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи. Так, некоторые ученые и прокурорские работники рекомендуют прокурорам проверять качество и полноту проводимой с подростками профилактической работы, проверять в дошкольных учреждениях наличие листа питания на каждого ребенка, наличие примерного 10-дневного меню, разработанного на основе физиологических потребностей в пищевых веществах, соблюдение запрета использовать в питании грибы. При проверках законодательства о труде предлагают выяснять, как организовано взаимодействие службы занятости населения по вопросам трудоустройства несовершеннолетних с органами профилактики правонарушений, соответствует ли система переобучения и переподготовки кадров потребностям территории, предлагают оценивать полноту использования форм организации досуга несовершеннолетних, их ориентированность на подростков старшего возраста, эффективность военно-патриотического воспитания, пропаганды здорового образа жизни и т.д[20].

На сегодня назрела потребность в четком определении пределов общенадзорного вмешательства прокурора во всех сферах социальной, экономической и политической жизни общества. Представляется, что прокуратура должна надзирать не за всеми процессами реализации законодательства, а лишь за соблюдением установленных рамок закона при его исполнении субъектами. Следовало бы избавить прокурора от оценки того, насколько субъект активен в достижении целей законодательства, насколько он целесообразно действует. Представляется, что прокурора не должна интересовать неполнота, неэффективность, нерезультативность предпринимаемых субъектом мер. Это задача ведомственного контроля.

Кроме того, прокуратуру следовало бы избавить от тотальной охраны прав личности. Представляется, что этим в основном должны заниматься суды по иску самого гражданина. Главное назначение прокурора - охрана интересов государства, которое существует в интересах человека.

В современном юридическом сообществе идут дискуссии по поводу того, какой быть прокуратуре. Совершенно ясно, что реформа прокуратуры не может быть полным возвратом к 1864 г. Она должна быть научно обоснованной, экономически целесообразной, предельно понятной и осуществляться с учетом нашего богатого исторического опыта.