Методика прокурорского надзора за исполнением законов на этапе расследования преступлений

Проверка исполнения законов – самая распространенная форма организационной деятельности прокуратуры, характерная для всех отраслей прокурорского надзора, основное правовое средство выявления нарушений законов, виновных в них лиц, установления обстоятельств, способствующих нарушениям.

В теории под методикой прокурорского надзора понимается научно обоснованная совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств[21]. Методику прокурорского надзора подразделяют на общую методику и частные методики.

Мы, на основе предложенной В. Рябцевым структуры отраслевой (частной) методики[22], попытаемся разобрать методику проведения проверки исполнения законов при учете преступлений, при этом особое внимание обратим на источники информации о нарушениях законов; основные (типичные) виды нарушений; признаки, свидетельствующие о наличии таких нарушений; обстоятельства, способствующие их совершению.

Задачами, стоящими перед органами прокуратуры при проведении проверки исполнения законов в сфере учета преступлений, являются: обеспечение точного исполнения законов субъектами учета преступлений; своевременное и наиболее полное выявление допущенных нарушений закона; установление лиц, нарушивших закон, а также причин и условий, способствовавших нарушениям.

Проверка исполнения закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях - важный этап проверочных действий, направленных на выявление укрытых от учета преступлений и иных нарушений, влекущих искажение сведений о состоянии преступности. Она позволяет выявить такие типичные нарушения закона, влияющие на формирование объективных статистических данных о преступности, как укрытие сообщений о преступлениях от регистрации и, как результат, оставление их без надлежащего рассмотрения; регистрация сообщений о преступлениях как обращений граждан или организаций, рассмотрение их в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ " О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" с последующим списанием материалов проверки в номенклатурные дела без принятия процессуального решения; рассмотрение сообщений о преступлениях как информации об административном правонарушении и квалификация уголовно наказуемых деяний как административных проступков.

Незаконный отказ в возбуждении уголовного дела традиционно рассматривается как основной способ сокрытия от учета преступлений, расследование которых представляется неперспективным, особенно при совершении преступлений в условиях неочевидности. Нередко принятию незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела предшествует фальсификация материалов проверок, т.е. сознательное изменение смыслового содержания полученной информации о совершенном преступлении.

Если незаконный отказ в возбуждении уголовного дела по реабилитирующим основаниям приводит к сокрытию преступлений от учета, то незаконный отказ в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям порождает другую проблему - необоснованную постановку преступлений на учет. Как показывают результаты прокурорских проверок, типичным нарушением закона является принятие решения об отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям при отсутствии состава преступления. Именно поэтому при проверке законности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям следует выяснить: доказаны ли обстоятельства совершения преступления, виновность лица, в отношении которого принято решение, в его совершении; есть ли обстоятельства, исключающие преступность деяния; правильно ли квалифицировано преступление в соответствии с требованиями уголовного закона, чтобы принятое решение не нарушало права граждан и не способствовало искажению статистических данных о состоянии преступности.

Укрытие преступлений от учета возможно не только при принятии решения об отказе в возбуждении уголовного дела, но и при возбуждении уголовного дела: о менее тяжком преступлении; по факту совершения одного преступления при наличии их множественности, чаще всего - совокупности; при возбуждении одного уголовного дела по фактам совершения нескольких преступлений. Последнее чаще всего имеет место при посягательстве на различные объекты или предметы преступления.

Для стадии возбуждения уголовного дела присущи не только сокрытие преступлений от учета, но и иное искажение данных о преступлениях путем учета " излишних" отдельных эпизодов продолжаемого либо длящегося преступления, необоснованного возбуждения уголовных дел по " рейтинговым" составам, характеризующим эффективность деятельности того или иного правоохранительного органа или его подразделения. Например, в Республике Башкортостан и Воронежской области в 2012 г. за счет необоснованной постановки на учет эпизодов продолжаемых деяний показатели числа выявленных фактов мошенничества, присвоения и растраты завышены соответственно более чем на 400 и 150 преступлений[23].

Учет преступлений осуществляется на основании статистической карточки формы N 1, заполняемой следователем (дознавателем). Проверка достоверности отражения следователем или дознавателем сведений о преступлениях в статистической карточке формы N 1 осуществляется прокурором по мере представления учетных документов для подписания, в связи с чем, исходя из существующей в теории классификации[24], она относится к текущим проверкам, что позволяет говорить об упреждающем характере прокурорского надзора за исполнением законов при учете преступлений.

Непосредственно при проверке подлежат выяснению следующие вопросы: своевременно ли составлена статистическая карточка; соответствуют ли реквизиты учетного документа материалам уголовного дела (отказного материала); составлена ли статистическая карточка в соответствии с Инструкцией о порядке заполнения и представления учетных документов, справочниками, разрабатываемыми ГИАЦ МВД России, для заполнения учетных документов, перечнями статей УК РФ, используемыми для формирования статистической отчетности.

По результатам проведенного Тетериной О.А. изучения материалов правоприменительной практики мы можем выделить перечень типичных недостатков, содержащихся в учетных документах.

Таковыми могут быть, в частности: неправильное определение категории преступления, стадии и места его совершения, чаще всего в случаях совершения преступлений в общественных местах и на улицах; несоответствие направленности преступления, как правило, экономической и коррупционной, обстоятельствам совершения преступления, что приводит к необоснованному включению в статистическую отчетность об экономических преступлениях преступлений, имеющих общеуголовную направленность; несоответствие дополнительной характеристики преступления обстоятельствам его совершения и реквизитам справочника N 15 ГИАЦ МВД России и др.

Типичное нарушение заключается в несоблюдении сроков составления и представления учетных документов, что в некоторых случаях влечет перенос учета преступлений на другой отчетный период - месяц или год. Нарушение, допущенное следователем или дознавателем, может быть выявлено при поступлении к прокурору статистической карточки формы N 1. Источником информации о нарушении, допущенном сотрудником учетно-регистрационного подразделения правоохранительного органа, является единый журнал учета преступлений, лиц, их совершивших, и движения уголовных дел; журнал учета исходящей корреспонденции; сведения ИЦ УМВД о дате поступления учетных документов и включения их в базу данных[25].

Предметом прокурорского надзора при производстве предварительного расследования выступают как законность принимаемых процессуальных решений, так и своевременность и правильность их отражения в соответствующих учетных документах.

Источниками информации о нарушениях закона при учете преступлений в ходе расследования уголовных дел являются учетные документы различных форм, материалы уголовных дел, материалы оперативно-розыскной деятельности; результаты анализа статистических данных, распечатки сведений информационного центра УМВД.

При проведении проверки выясняется: своевременно ли представлены и учтены учетные документы; кем и по какой причине несвоевременно представлены и учтены документы; учтены ли по приостановленным уголовным делам дополнительно выявленные при расследовании дела преступления; соответствует ли материалам уголовного дела квалификация преступления, отраженная в учетных документах; соответствует ли решение, отраженное в учетных документах, решению, принятому по уголовному делу; соответствуют ли иные реквизиты учетных документов материалам расследуемого уголовного дела; кем в учетные документы внесены недостоверные сведения; надлежащим ли образом осуществляется ведомственный контроль за соблюдением сроков представления в ИЦ учетных документов, за полнотой и достоверностью отражения в них сведений об объектах учета.

Анализ и обобщение изученных материалов показали, что типичными нарушениями закона при учете преступлений на стадии предварительного расследования являются:

несоблюдение сроков представления учетных документов (по данным Генеральной прокуратуры РФ, они составляют более половины всех нарушений, допущенных при учете преступлений и выявленных прокурорами за 9 месяцев 2012 года);

искажение сведений о расследованных (раскрытых) преступлениях, которое достигается, как правило, путем преждевременного выставления статистических карточек формы N 1.1 и 3; о решении, принятом по результатам расследования уголовного дела и (или) преступления, в результате чего, например, прекращенные уголовные дела отражаются в статистике как направленные в суд с обвинительным заключением (актом, постановлением), а приостановленные - как прекращенные либо находящиеся в производстве в связи с продлением срока следствия; об отдельных социально-криминологических характеристиках расследованного преступления либо отдельных сведений об иных объектах учета.

Практика прокурорского надзора показывает, что почти во всех российских регионах существенно занижаются данные о рецидивной преступности; преступлениях, совершенных в состоянии алкогольного опьянения. К примеру, в результате принятых прокурорами мер в Калининградской области число посягательств, совершенных в состоянии опьянения, возросло вдвое; в Амурской и Магаданской областях более чем в полтора раза увеличилась рецидивная преступность и т.д[26].

Распространены факты представления недостоверных сведений о квалификации преступления, преступлениях, совершенных организованными группами, размере причиненного и возмещенного ущерба, участии оперативных подразделений в раскрытии преступлений, а также фальсификации учетных документов.

Пунктом 9.2.3.3 Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры РФ, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 29 декабря 2011 г. N 450, установлен перечень документов, приобщаемых к надзорному производству по уголовному делу. И хотя указанный перечень является открытым, целесообразно включить в него в качестве обязательного элемента формируемого надзорного производства не только копии процессуальных решений, но и копии статистических карточек, составляемых на основе этих решений в процессе расследования уголовного дела. Наличие в надзорном производстве копий статистических карточек будет иметь важное практическое значение, позволит сэкономить время на проведение проверки, поскольку при наличии необходимой информации непосредственно в прокуратуре прокурору не придется истребовать ее из информационного центра УМВД.

Организация надзорной деятельности прокурора в сфере учета преступлений в ходе расследования уголовного дела должна быть нацелена на своевременное выявление нарушений закона. Упреждающий надзор может быть обеспечен путем согласования с прокурором информации, вносимой не только в статистические карточки формы N 1 и 1.1, но и другие учетные документы. Для этого необходимо внести дополнения в Инструкцию о порядке заполнения и представления учетных документов и реквизиты статистических карточек формы N 2, 3, 4 и 5.

Существующая система единого учета преступлений, основываясь на регистрации преступлений по моменту возбуждения уголовного дела, предусматривает дальнейшую корректировку этих данных в пределах отчетного года в зависимости от результатов судебного рассмотрения дела.

Прокуратура не осуществляет надзор за соблюдением законности при учете преступлений судами, проверка проводится в регистрационно-учетных подразделениях правоохранительных органов и ИЦ УМВД, а ее предметом являются следующие вопросы: поступила ли из суда статистическая карточка формы N 6 по уголовному делу, приговор (постановление) по которому вступил в законную силу; своевременно ли сотрудниками регистрационно-учетного подразделения органа, направившего уголовное дело в суд, на основании статистической карточки формы N 6 внесены соответствующие отметки в единый журнал учета преступлений, лиц, их совершивших, и движения уголовных дел; своевременно ли статистическая карточка формы N 6 направлена в ИЦ УМВД; отражены ли ИЦ УМВД сведения о судебном решении в контрольном журнале учета преступлений, лиц, их совершивших, и движения уголовных дел, внесены ли необходимые корректировки в статистическую отчетность о состоянии преступности.

Источниками информации о нарушениях закона являются учетные документы (корешок статистической карточки N 6, подшитый к уголовному делу, единый и контрольный журналы), документы судебного делопроизводства, распечатки ИЦ с указанием даты внесения изменений в базу данных о преступности.

Типичным нарушением, выявляемым на анализируемом этапе, является несвоевременное направление учетно-регистрационным подразделением правоохранительного органа, расследовавшего уголовное дело, статистической карточки формы N 6 в ИЦ УМВД в целях воспрепятствования внесению изменений в статистическую отчетность о выявленных этим органом преступлениях и результатах их расследования, формирования недостоверных данных о преступлениях коррупционной направленности, преступлениях, совершенных организованными группами, и некоторых других, влияющих на позитивную оценку деятельности ведомства, особенно в случаях, когда квалификация преступлений осуществляется " с запасом".

Прокуратура субъекта Федерации наряду с непосредственным осуществлением надзора за исполнением законов при учете преступлений, контролирует качество осуществления надзора в этой сфере нижестоящими прокуратурами, в том числе путем проведения комплексных и отраслевых проверок деятельности прокуратур.

Как правило, при проведении контрольных мероприятий выявляются следующие типичные недостатки в организации и проведении прокуратурами районного уровня проверок исполнения законов при учете преступлений, негативно влияющие на эффективность надзорной деятельности в целом:

неполнота проведенных проверок, обусловленная неправильным определением границ проверки (проверяемого периода, подлежащих выяснению вопросов) и приводящая к тому, что отдельные нарушения закона не выявляются;

несвоевременность проведенных проверок и принятых по их результатам мер прокурорского реагирования;

нарушение прокурорами установленного порядка учета преступлений, в частности, подписание прокурором статистических карточек, содержащих недостоверную информацию.