Понятие и общая характеристика способов обеспечения законности в административно - публичной сфере.

Принцип законности основан на содержании ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой (ч. 2) органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Законность — основной принцип государствен-ного управления, поскольку именно он определяет подзаконность управленческой деятельности исполнительной и муниципальной власти. Соответственно, и в юридической науке (в том числе зарубежной) законность нередко понимается как точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов и подзаконных актов перечисленными субъектами. Однако такое понимание является односторонним.

Законность — это, во-первых, наличие достаточного количества юридических норм высокого качества с точки зрения современных представлений о правовом государстве, во-вторых, их строгое соблюдение всеми субъектами права.

Третьим элементом режима законности в государстве является его кадровое и материальное (или организационно-техническое) обеспечение: наличие специалистов юриспруденции, правовой инфраструктуры, полиции, судов, учреждений по исполнению наказания, иного специального аппарата для принудительной реализации законов. Законы в государстве в любом случае должны исполняться. при необходимости воля государства, выраженная в законе, реализуется силой.

Для административного права проблема законности всегда была очень важной, причем ее значение периодически «актуализируется». Вопросы законности совершаемых административными органами действий и издаваемых ими правовых актов постоянно возникают в ходе осуществления административно-публичной деятельности.

Состояние законности в сфере административно-публичной деятельности в значительной степени определяется положением дел в сложившейся системе способов ее обеспечения.

По отношению к обеспечению режима законности в административно-публичной сфере все государственные органы можно разделить на две группы:

органы, для которых обеспечение законности составляет не основную функцию деятельности: аппарат управления вообще, исполнительной власти в частности, министерства, федеральные службы и федеральные агентства, правительства субъектов РФ, в ходе своей работы так или иначе контролируют соблюдение законности подчиненными им подразделениями и сотрудниками;

органы, специально созданные для обеспечения законности в административно-публичной сфере, — прокуратура, государственные инспекции и другие контрольно-надзорные органы.

Основными способами обеспечения законности осуществления административно-публичной деятельности являются государственный контроль и государственный надзор.

В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяются законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности.

Исходя из сказанного, общепринятая среди ученых-административистов точка зрения состоит в том, что надзор — это суженный контроль.

Содержание контроля по сравнению с двумя другими способами наиболее широкое. Контроль, как правило, включает в себя анализ финансово-хозяйственной деятельности субъекта административного права, что предполагает оценку не только ее законности, но и целесообразности. Контролирующий орган обладает дисциплинарными полномочиями. Он имеет также право отмены актов управления нижестоящего субъекта.

Внешний контроль в административно-публичной сфере осуществляется «извне» системы органов исполнительной власти и местного самоуправления всеми государственными органами, общественностью: президентом, законодательными органами, административными и полицейскими (правоохранительными) органами, прокуратурой, судами (судьями), общественными объединениями и средствами массовой информации, гражданами.

Заметим при этом, что негосударственные организации, общественность, средства массовой информации реализуют контрольную функцию лишь в самом общем, неправовом смысле, главным образом «сигнализируя» об обнаруженных ими нарушениях законов. Никакими относящимися к контролю властными полномочиями они не обладают.

Внутри системы государственных органов, осуществляющих ад-министративно-публичную деятельность, существуют различные организационно-правовые формы внутреннего контроля. Соответствующие полномочия здесь осуществляют:

субъекты линейной власти общей компетенции (например, правительства (администрации) субъектов РФ в отношении подведомственных им органов);

субъекты линейной власти внутриведомственной компетенции, которые осуществляют внутриведомственный контроль (проводимый, например, министром внутренних дел РФ, любым первым руководителем в отношении подчиненных органов, служб, подразделений; специализированными внутриаппаратными структурами — организационно-инспекторскими подразделениями, штабами; подразделениями собственной безопасности; финансовыми службами и т.п.);

субъекты функциональной власти (или межведомственной ком-петенции), осуществляющие так называемый внешний специальный контроль (финансовый контроль со стороны Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Счетной палаты РФ, государственный пожарный надзор — со стороны органов государственного пожарного надзора МЧС России и т.д.).

По времени осуществления различаются три вида контроля:

предварительный — осуществляемый до предоставления субъекту права на осуществление определенного вида деятельности или на совершение определенного действия в административно-публичной сфере, например, проверка, проводимая органом внутренних дел перед выдачей гражданину лицензии на приобретение оружия;

текущий — осуществляемый в процессе повседневной постоянной деятельности административных органов в пределах их компетенции, например, контроль органов внутренних дел за соблюдением гражданами правил хранения и ношения огнестрельного оружия, контроль органов государственного пожарного надзора за соблюдением физическими лицами и организациями требований пожарной безопасности;

последующий — осуществляемый после установления в деятельности подконтрольных субъектов нарушений действующего законодательства с целью проверки устранения этих нарушений, например, контроль за исполнением предписаний, выданных контрольно-надзорными органами физическим лицам и организациям, допустившим нарушения законодательства.

Государственный контроль и надзор за законностью деятельности административных органов в административно-публичной сфере осуществляют в соответствующих организационно-правовых формах следующие государственные органы:

органы законодательной власти (Федеральное Собрание РФ, законодательные собрания субъектов РФ);

образуемые органами законодательной власти специальные контрольные органы (Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ);

президент РФ;

главы исполнительной власти субъектов РФ (президенты, губернаторы, главы администраций и т.п.);

высшие исполнительные органы государственной власти (правительство РФ, правительства субъектов РФ);

специализированные органы административного контроля (надзора), в частности, федеральные службы, государственные инспекции и другие подобные органы исполнительной власти;

органы прокуратуры РФ;

Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и нижестоящие суды общей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд РФ и нижестоящие арбитражные суды.

Рассмотрим далее отдельные способы обеспечения законности осуществления административно-публичной деятельности.