Контроль Президента РФ в административно-публичной сфере.

Специфика президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ как главы государства (ст. 80 Конституции РФ). Формально президент не принадлежит ни к одной ветви власти, хотя влияет на функционирование каждой из них, в том числе и прежде всего исполнительной власти.

Президент РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80), имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ, утверждает военную доктрину Российской Федерации, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил страны (ст. 83), вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 85), является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами (ст. 87).

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115).

На основании Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФЗ Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета безопасности РФ (ч. 1 ст. 32).

Полагаем, что перечисленные наиболее серьезные и объемные полномочия ярко характеризуют основную особенность правового статуса Президента РФ, который, являясь главой государства, одновременно возглавляет исполнительную власть.

Именно вследствие этого Президент РФ наделен большими правами по контролю за деятельностью органов исполнительной власти. Хотя Конституция РФ прямо не говорит о президентском контроле, возможность его осуществления неразрывно связана с перечисленными и иными его правами.

Президентский контроль в административно-публичной сфере осуществляется в двух основных формах.

Непосредственный контроль Президента Российской Федерации

Прежде всего такой контроль реализуется при отборе и расстановке кадров на федеральном уровне (например, при назначении Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы; при назначении на должность и освобождении от должности федеральных министров, высшего командования Вооруженных Сил России и т.д.).

Реализуя право председательствовать на заседаниях Правительства РФ, Президент участвует в обсуждении рассматриваемых вопросов, вносит предложения, непосредственно контролирует исполнение принятых решений.

В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Контрольные полномочия президента в отношении этих органов закреплены в нормативных актах, регули-рующих их деятельность.

Контроль через соответствующие образуемые Президентом Российской Федерации органы

1. Администрация Президента РФ. В соответствии с Положением об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490, Администрация Президента РФ (далее — Администрация) является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ и осуществляющим контроль за исполнением его решений. В ее состав входят:

Руководитель Администрации Президента РФ (далее — Руководитель Администрации), два заместителя Руководителя Администрации — помощника Президента РФ, помощники Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники Президен-та РФ, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думе Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ, старшие референты, референты Президента РФ и иные должностные лица Администрации;

управления Президента РФ;

иные самостоятельные подразделения, состоящие из департаментов.

Многие должностные лица и структурные подразделения Администрации вправе контролировать определенные направления работы федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций.

Следует учитывать, что Администрация не имеет права самостоятельно издавать нормативные акты, она не относится к органам исполнительной власти, хотя является «государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента». В силу этого она создает условия для реализации Президентом РФ его полномочий, готовит его указы и распоряжения.

2. Контрольное управление Президента РФ. Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729.

Контрольное управление (далее — Управление) является самостоятельным подразделением Администрации. Основными его задачами являются:

контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;

контроль за реализацией общенациональных проектов;

контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ;

контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетных посланий и иных программных документов Президента РФ;

информирование Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Управление для осуществления своих задач и функций имеет право:

создавать комиссии с привлечением в установленном порядке работников аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов;

направлять работников Управления на заседания Правительства РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также на совещания по вопросам контроля, проводимые федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

вносить в установленном порядке предложения Президенту РФ, в Правительство РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей;

вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;

направлять в органы прокуратуры, органы внутренних дел РФ, органы федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях;

запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц;

пользоваться банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;

привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Работники Управления при проведении проверок и иных мероприятий по контролю имеют право прохода во все здания, занимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также организациями.

Работникам Управления гарантируется государственная защита в соответствии с Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ.

3. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. В соответствии с Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденным Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849, полномочный представитель является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа.

Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах указанного округа. Основными его задачами являются:

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач среди других осуществляет следующие функции:

обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения;

организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

вносит Президенту РФ представления о награждении государственными наградами Российской Федерации высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа;

согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента РФ, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;

вручает в федеральном округе по поручению Президента РФ государственные награды Российской Федерации, а также объявляет благодарность Президента РФ;

вручает по поручению Президента РФ удостоверение судьи судьям арбитражных судов субъектов Российской Федерации, федеральных судов общей юрисдикции;

организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;

вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

взаимодействует с Контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Для реализации указанных полномочий полномочный представитель Президента РФ имеет право:

направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации и федеральных органов государственной власти;

использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;

организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента РФ, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;

направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;

вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;

привлекать сотрудников Контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа.

Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.

Заметим, что правом обращения в суд для отмены незаконных решений подконтрольных органов полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе не обладает.