Общие функции государственного управления

Общие функции государственного управления проявляют и оказывают объективно незаменимое и обязательное влияние на конкретные процессы, происходящие в различных сферах (политической, социальной, хозяйственной, культурной и др.). Данные функции являются фундаментальными, т.к. они имманентны(свойственны) для любого управления, независимо от того в каких отраслях и на каком уровне и ранге они осуществляются.

К общим функциям государственного управления следует отнести:

1.Регулирование.

Посредством данной функции ликвидируется точка бифуркации в системе государственного управления, т.е. достигается незаменимое состояние определённой упорядоченности и устойчивой стабильности системы.[12] Регулирование влияет на управленческие процессы, происходящие в заранее заданном направлении и в соответствии с установленной программой. Регулирование должно быть оперативным, уместным и качественным, чтобы сохранить определённое равновесное состояние системы государственного управления под воздействием каких-либо возможных отклонений и влияний.

В общем виде термин «регулирование» определяется как приведение в порядок, упорядочение механизма, деятельности и т.д., а также осуществление руководства действиями, отношениями, направлением и т.д.[13] В свою очередь, регулирование в государственном управлении – это применение определённых методов управления в процессе организации и функционирования системы государственного управления; оно характеризуется формированием и установлением общеобязательных требований и определённых процедур для управленческих объектов и различных субъектов права в целях создания, обеспечения общественного порядка, безопасности, прав и свобод граждан, равенства участников экономических отношений и др.[14]

Опорное содержание государственного регулирования синтезирует в себя следующий ряд элементов: реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий, нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности, контроль за выполнением установленных законом требований и положений, государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей, координационное управление, экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей.[15] Функция государственного регулирования зачастую отражается в различных законодательных актах. Государственное регулирование использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур.

Государственное регулирование занимается непрерывным решением задач государственной и общественной жизни посредством исполнительно-распорядительных органов. В круг обязанностей этих органов и их должностных лиц включают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, борьбы за экологическую чистоту, обеспечения санитарно- эпидемиологического благополучия населения и др.

Разумеется, функция регулирования эффективна при качественной её реализации. Эффективность данной функции заключается в её адаптивности, оперативности, рациональной направленности действий. К примеру, эффективности данной функции можно отнести разработку экономической политики, которая требует необходимый желаемый результат политического решения и ожидаемый совокупный эффект. При правильной расстановке задач и целей, при регулировании хозяйственных систем и ожидаемых результатов можно получить экономическую политику значительно высокого качества с учётом факторов, влияющих на эффективность регулирования (например, фактор времени, формирование целевой функции и др.).

Пример: 1) Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации – орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий регулирование во внешнеэкономической сфере и контроль за соблюдением государственных интересов в данной сфере. Также данный орган занимается разработкой и проведением единой социально-экономической политики, осуществляет разработку предложений по определению основных направлений экономической политики в сфере международного сотрудничества, разрабатывает вопросы инвестиционной и кредитной политики, рассматривает ресурсные возможности осуществления внешнеэкономических операций по важнейшим группам товаров и услуг и т.д.[16]

В 2015 году подкомиссия Минэкономразвития РФ по таможенно-тарифному и нетарифному регулированию, защитным мерам по внешней торговле признала целесообразным снижение на полтора года ставок ввозных таможенных пошлин на мелованную бумагу с 10 до 5%, регулируя, таким образом, ставки таможенных пошлин на мелованную бумагу и поддерживая предприятия полиграфической отрасли, осуществляющих выпуск газет и журналов.

2) Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды(Росгидромет) – регулирует осуществление экологического контроля, состояние окружающей природной среды, информирует население об изменениях в окружающей среде и др.

В 2015 году состоялся рабочий визит делегации Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды в Республику Крым, в ходе которого обсуждались гидрометеорологическая деятельность на территории Крымского ФО, её регулирование и развитие, а также развитие системы мониторинга окружающей среды на территории Республики Крым.

2. Прогнозирование.

Существенная необходимость государственного управления в прогнозировании определяется тем, что государство и государственные учреждения должны решать как тактические задачи, так и задачи, сориентированные на длительную перспективу.

Прогнозирование – это научно-обоснованное представление о развитии общественных процессов и отношений, о сроках и характере их изменений.[17]

С помощью функции прогнозирования государственные учреждения могут проследить изменения в развитии каких-либо объектов или явлений в процессе управления на основе необходимой информации и с учётом всех возможных факторов. Посредством прогнозирования разрабатываются какие-либо целенаправленные программы, проекты (федеральные и региональные) ключевых направлений государственной деятельности.

Невозможно качественно и профессионально осуществлять управленческие действия, не учитывая последствия управленческих решений, характер динамичности объектов управления, поэтому структура государственного управления должна строить прогнозы, решать долгосрочные и перспективные задачи. В случае, если органы исполнительной власти не будут осуществлять определённых прогнозов, то существует большая вероятность возникновения неопределённости в реализации задач государственного управления. Государственные органы должны заниматься разработкой прогнозов и принимать управленческие решения на основании этих прогнозов. Необходимо построение некой модели структуры государственного управления по разработке прогнозов государственных органов.[18]

С помощью различных видов прогнозов (социально-экономических, географических, в сфере трудовых ресурсов, макроэкономических, внешнеполитических и др.) и основных методов прогнозирования (их характеристика будет чуть ниже) определяются развитие состояния общества в целом, последствия социальных явлений и процессов, мобильность и качество деятельности государственных органов.

Основные методы прогнозирования: [19]

- метод экстраполяции, т.е. выявление существующих тенденций и признание их продолжения;

- метод факторного прогнозирования, т.е. выявление факторов, которые могут повлиять;

- метод модельного прогнозирования, т.е. построение определённой модели, макета какого-либо прогноза;

- метод экспертного прогнозирования, т.е. приглашают специалистов-экспертов для разработки прогноза.

Эффективность данной функции характеризуется: составлением прогнозов. Показывающих возможные направления будущего развития, определением динамики тех или иных явлений, определением в перспективе конечного состояния изучаемой системы, научным предвидением будущего на основе выявления тенденций и закономерностей развития. Например, социальная политика Правительства РФ по стабилизации демографической ситуации включает в себя составление детальных разноплановых прогнозов, связанных с демографической ситуацией и проведением мероприятий по снижению уровня смертности населения, предусмотрение перспективы реализации комплекса мер по охране репродуктивного здоровья, материнства и детства и др.

Пример: Правительство Российской Федерации – федеральный орган, осуществляющий исполнительную власть, занимающийся государственным прогнозированием, разрабатывающий проекты и прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на различную перспективу (долгосрочную – 10/15 лет, среднесрочную – 3/5 лет и на очередной год). Также, согласно ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[20], к общим полномочиям Правительства РФ относятся:

- организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации;

- осуществление регулирования в социально-экономической сфере;

- обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль деятельности её органов;

- формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации;

- реализация предоставленного ему права законодательной инициативы.

Об остальных полномочиях и о специфике деятельности Правительства РФ можно ознакомиться в данном федеральном конституционном законе.

В 2015 году Правительство РФ разрабатывает прогноз, направленный на совершенствование регулирования отдельных избирательных процедур. Предполагается сократить с 20 до 10 дней до дня голосования сроки осуществления таких избирательных действий, как составление списков избирателей, выдача открепительных удостоверений и проведение досрочного голосования.

3. Планирование.

Эта функция присуща для всех иерархических уровней управления; она обладает определённой методикой и базируется на принципах научности, нормативности, комплексности, многовариантности решений, выборе оптимального варианта и др.

Планирование – функция управления, включающая выявление, анализ, постановку целей и задач проблемы, а также предвидение результатов и реализацию целей и задач, последовательность, этапность, временные сроки, контроль, оценку результатов, мониторинг, коррекцию планов и др.[21]

Существуют различные формы планирования:

1)концепция;

2)выработка стратегий;

3)использование программно-целевого метода;

4)директивное и индикативное планирование (директивное планирование – имеет силу юридического закона, адресный характер, обязательность исполнения, установление плановых заданий; индикативное планирование – определённый процесс определения целей социально-экономического развития государства в виде каких-либо индикаторов, а также процесс разработки экономических мер государственного воздействия; обычно такой вид планирования применим к экономике)

5)плановый заказ, государственный бюджет и др.

В процессе реализации планирования разрабатываются программы по различным отраслям и сферам государственного управления (федеральные, региональные, комплексные), программы по улучшению и модернизации деятельности структурных органов государственного управления и др.

Эффективность планирования заключается в отражении конкретных целей и приоритетов, постановке порядка и сроков выполнения тех или иных задач, предвидении результатов, аналитической последовательности и этапности, корректировке плановых проектов, оценке результатов и др. Например, в условиях рыночной экономики планирование деятельности предприятия помогает выявлению перспектив изменения внешнего окружения фирмы, формированию целей и стратегии развития, согласованностью работы подразделений предприятия и др.

Пример: 1) Министерство внутренних дел Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, а также правовому регулированию в сфере внутренних дел. Кроме того, в задачи и функции МВД РФ входят: [22]

- выявление и анализ проблем в сфере нормативно-правового регулирования;

- осуществление разработки планов, целей и задач в сфере внутренних дел и реализация этих целей и задач;

- разработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел и в сфере миграции;

- нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел;

- обеспечение защиты жизни, здоровья и свобод граждан, противодействие преступности, обеспечение общественной безопасности и т.д.;

- управление органами внутренних дел Российской Федерации и внутренними войсками МВД России;

- обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников внутренних дел и др.

Деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации регламентируется федеральным законом «О Министерстве внутренних дел Российской Федерации».

2) Президент РФ и его стратегия социально-экономического развития России до 2020 года. Как пример планирования и формы выработки стратегии, было бы уместным рассмотреть президентскую стратегию, смысл которой соответствует требованиям повышения конкурентноспособности российской экономики и конституционным целям социального государства. Президент РФ в своём выступлении на Государственном Совете определил ключевые ориентиры социально-экономического развития России до 2020 года: [23]

- возвращение России в число мировых технологических лидеров;

- четырехкратное повышение производительности труда в основных секторах российской экономики;

- увеличение доли среднего класса до 60%-70% населения;

- сокращение смертности в полтора раза;

- увеличение средней продолжительности жизни населения до 75 лет;

- создание равных возможностей для людей;

- формирование мотивации к инновационному поведению;

- радикальное повышение эффективности экономики, прежде всего на основе роста производительности труда и др.

На последних трёх ориентирах он призвал сконцентрировать большие усилия для их достижения. Главная задача президентской стратегии состоит в том, чтобы страна вышла в число мировых лидеров и встала на инновационный путь развития, а также колоссальное повышение эффективности экономики.

4. Организация.

Посредством данной функции образуется организационный механизм. Функция организации государственного управления направлена, прежде всего, на формирование управляющих и управляемых систем, а также на создание отношений и связей между ними.

Само понятие «организация» определяется следующим образом: [24]

1)внутренняя упорядоченность и согласованность дифференцированных и автономных частей целого;

2)совокупность определённых процессов, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого;

3)объединение людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и действующих на основе определённых процедур и правил (социальная организация).

Функция организации создаёт определённые условия для взаимосвязи и эффективности других функций управления. Опорное содержание этой функции основывается на создании управленческих органов, формировании функциональной департаментализации, построении системы аппарата управления, подборе и расстановке кадров, а также включает в себя ликвидацию и реорганизацию учреждений и др.[25]

С помощью организационной функции формируется система государственного управления посредством тех или иных принципов, упорядочивается структурность государственных органов, персонала, подразделений, определённых процессов государственного управления.

Безусловно, функция организации государственного управления наряду с вышеперечисленными также включает в себя управленческие решения и управленческие действия, результатом которых является обеспечение необходимого и качественного функционирования органов государственного управления, а также определение организационных положений, которые помогают установить некий порядок управления, регламенты, требования, нормативы и др.[26]

Анализируя эффективность организационной функции, учитывается нацеленность на претворение намеченных планов, создание системности действий, единство целей между подразделениями государственного органа, соблюдение полномочий, определение нормы управляемости.

Пример: Федеральная служба судебных приставов Российской Федерации (ФССП России) – федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет функции по обеспечению организационного и иного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а также функции по контролю и надзору и правоприменительные функции.

Ключевые задачи ФССП РФ: [27]

1)обеспечение установленного порядка деятельности федеральных судов РФ;

2)организация принудительного исполнения судебных актов, а также других актов, предусмотренных ФЗ «Об исполнительном производстве»;

3)исполнение законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесённым к подследственности ФССП;

4)управление территориальными органами ФССП РФ и др.

Федеральная служба судебных приставов РФ структурируется на различные сектора, отделы, обеспечивая их внутреннюю упорядоченность действий и организационную согласованность:

-организационно-контрольное управление;

-управление государственной службы и кадров;

-управление противодействия коррупции, обеспечения работы с кадрами и вопросов безопасности;

-отдел по взаимодействию со СМИ и т.д.

Деятельность ФССП РФ и их полномочия осуществляются согласно ФЗ «О судебных приставах», ФЗ «Об исполнительном производстве», Положению о федеральной службе судебных приставов.

8 мая 2015 года судебные приставы Свердловской области приостановили административную деятельность детского сада на 20 суток. В детском учреждении было выявлено 25 нарушений законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

5. Координация.

Функция координации гарантирует некое согласование деятельности органов исполнительной власти. Посредством координирующей функции согласовывается и упорядочивается деятельность государственных учреждений для осуществления определённых целей государственного управления, обеспечивается гармоничное функционирование деятельности государственных органов.

Координация – это обеспечение согласованности работы всех звеньев системы управления.[28]

Существуют различные государственные органы, наделённые координационными полномочиями: государственные комитеты Российской Федерации, некоторые федеральные министерства, иные органы исполнительной власти, которые реализуют функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции.

Эффективность координационной функции заключается в создании некой гармонии в той или иной системе, согласованности в работе всех подразделений и сроков выполнения управленческих функций. Посредством данной функции обеспечивается принятие адекватных мер по решению определённой проблемы, нацеленность на ликвидацию перебоев в системе, повышение эффективности функционирования управленческой системы.

Пример: Национальный антитеррористический комитет – коллегиальный орган, который обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципалитетов по противодействию терроризму.

Также, наряду с НАК были созданы антитеррористические комиссии для координации деятельности органов исполнительной власти по профилактике терроризма и ликвидации последствий его проявлений.

К основным задачам национального антитеррористического комитета относятся: [29]

1) подготовка предложений Президенту РФ по формированию государственной политики в области противодействия терроризму, а также по совершенствованию законодательства РФ в этой области;

2) координация деятельности по противодействию терроризму федеральных органов исполнительной власти, антитеррористических комиссий в субъектах РФ;

3) разработка мер по противодействию терроризму, устранению способствующих ему причин и условий, а также мер по обеспечению защищённости потенциальных объектов террористических посягательств;

4) участие в международном сотрудничестве в области противодействия терроризму;

5) подготовка предложений по обеспечению социальной защиты;

6) решение иных задач, предусмотренных законодательством РФ, по противодействию терроризму.

В ночь с 6 по 7 мая 2015 года оперативным штабом НАК в Республике Дагестан была получена информация о нахождении в одной из квартир нескольких вооруженных лиц, причастных к деятельности бандитского подполья. В целях недопущения совершения террористических акций и обеспечения безопасности граждан было принято решение о проведении контртеррористической операции.

6. Учёт.

Функция учёта подразумевает собой сбор, передачу, хранение и обработку данных, регистрацию и группировку сведений о деятельности управленческой системы и т.п. Учёт является некой предпосылкой функции контроля.

С помощью учёта фиксируется определённая информация о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений и т.д. В общем смысле, это определённое фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления.[30]

Учёт предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, фактов и т.д. Система учёта включает в себя информационно-аналитические организации сбора, обработки и передачи информации на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, а также нормативно-правовые акты, которые регламентируют деятельность в данной области.

Эффективность функции учёта характеризуется регистрацией свершений фактов, обработкой информации о фактах, хранение и выдача данной информации в требуемом виде, анализ процессов, явлений и др.

Пример: Федеральная служба государственной статистики (Росстат) – федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет функции по формированию статистической информации о различном положении страны (экономическом, социальном, демографическом, экологическом и др.), а также функции по контролю и надзору в области государственной статистической деятельности на территории РФ.

Базисные функции Росстата: [31]

1)представление в установленном порядке статистической информации гражданам, органам государственной власти, СМИ, Президенту РФ, Правительству РФ и другим организациям;

2)разработка и совершенствование научно-обоснованной статистической методологии для проведения статистических наблюдений и формирования статистических показателей;

3)разработка и совершенствование системы статистических показателей, характеризующих состояние экономической и социальной сфер;

4)сбор статистической отчётности и на её основе формирование статистической информации;

5)развитие информационной системы государственной статистики;

6)обеспечение хранения государственных информационных ресурсов и защиты конфиденциальной информации, отнесённой к государственной тайне и др.

В апреле 2015 года в 6 субъектах РФ потребительские цены на товары и услуги выросли на 1, 0%, как сообщает Росстат.

7. Контроль.

Функция контроля подразумевает собой некое определение соответствия или же несоответствия состояния системы государственного управления, её структурированных подразделений определённому стандарту, а также объективную оценку функционирования государственных органов, каких-либо действий субъектов управления.[32]

С помощью контроля выявляются ошибки в управлении, степень соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности, а также осуществляется надзор, наблюдение за качеством управленческой деятельности.[33]

Контроль в государственном управлении, прежде всего, направлен на обеспечение законности, дисциплинарности. Он должен характеризоваться объективностью, обоснованностью, последовательностью, оперативностью, законностью, гласностью и др.

Одной из разновидностью контроля можно выделить административный надзор, осуществляющийся законно государственными органами.

Эффективность функции контроля заключается в борьбе с возникновением кризисных и неопределённых ситуаций, отражении общих приоритетов организации, ориентированности на качественные результаты, своевременностью, гибкостью.

Пример: 1) Федеральная налоговая служба – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, за полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, за правильностью исчисления. Также ФНС осуществляет государственную регистрацию юридических и физических лиц в качестве ИП и фермерских хозяйств, обеспечивает представление в делах о банкротстве и требований об уплате обязательных платежей.[34]

ФНС осуществляет свою деятельность через территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами субъектов РФ, местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами, общественными организациями и др.

В 2015 году ФНС России по Иркутской области были внесены изменения в правовом регулировании госрегистрации 120 тысяч субъектов бизнеса в Иркутской области.

2) Государственная противопожарная служба – орган пожарной охраны, частично входящий состав Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в качестве единой самостоятельной оперативной службы, также осуществляющий государственный пожарный надзор.

Основные функции государственной противопожарной службы: [35]

- профилактика и тушение пожаров, аварийно-спасательные работы;

- проводить обследования и проверки территорий, зданий, помещений и других объектов;

- рассматривать и согласовывать в части соблюдения требований пожарной безопасности документацию на строительство, капитальный ремонт, реконструкцию зданий и объектов;

- давать руководителям организаций, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности, обеспечению пожарной безопасности товаров (работ, услуг) и др.;

- налагать административные взыскания на граждан и юридических лиц за нарушение требований пожарной безопасности и др.

Согласно ФЗ «О пожарной безопасности»[36] пожарная охрана подразделяется на следующие виды:

- государственная противопожарная служба;

- ведомственная пожарная охрана;

- добровольная пожарная охрана;

- объединения пожарной охраны.

20 марта 2015 года в сельском поселении Бабугент Черекского района прошла комплексная пожарно-профилактическая отработка, организованная совместно личным составом ГПС КБР, группой пожарной профилактики и отделением надзорной деятельности по Черекскому району.

Многие классификации функций государственного управления к базисному составу общих функций государственного управления также относят:

- информационное обеспечение деятельности государственных органов, т.е. получение, обработка, анализ информации, которая необходима для осуществления государственной деятельности, иначе говоря, информационное обеспечение государственного управления – информационные ресурсы, организационно-функциональное, техническое, программное, правовое, кадровое, финансовое обеспечение.[37]

- руководство, т.е. установление каких-либо правил, нормативов деятельности государственных служащих, должностных лиц, объектов управления; процесс управления и контроля за деятельностью государственных органов.

- распорядительство, т.е. текущие указания руководителей государственных органов должностным лицам; регулирование управленческих отношений, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов, правовых актов управления: приказов, указаний, распоряжений, инструкций и т.д.[38]

- правотворческая функция, т.е. участие федеральных органов исполнительной власти в законодательной деятельности;

- правоприменительная функция, т.е. принятие индивидуальных правовых актов, определяющих права и обязанности юридической ответственности конкретных лиц и др.[39]

Следует отметить, что все выше перечисленные общие функции государственного управления свойственны для любого государственного органа, учреждения независимо от иерархического уровня. Также следует понимать и то, что каждый приведённый пример под определённую функцию не ограничивается только именно этим государственным органом.

Приведённые выше функции государственного управления незаменимы и обязательны для эффективной и качественной реализации государственного управления на различных уровнях: общегосударственном, федеральном, региональном, местном, отраслевом.