Безпекова політика України в контексті формування системи колективної безпеки в Європі. Аналітична записка

У сучасному світі активно формуються нові системи міжнародної взаємодії. Масштаб та складність викликів і загроз швидко зростають. Новітні загрози 21-го століття, такі як міжнародний тероризм і організована злочинність, розширюють сферу дії, збільшують свою вагу виклики, пов’язані з поширенням зброї масового знищення, енергетичною безпекою, глобальними змінами клімату, атаками на інтернет-простір (кібернетична безпека), піратством. Глобальна фінансово-економічна криза також створює нові виклики, і, крім того, може діяти як каталізатор щодо інших загроз. Складність різноспрямованих чинників, що діють у глобальному міжнародному середовищі, спричиняють пошуки адекватних відповідей, нових концептуальних підходів до безпеки.

У новому багатополярному світовому порядку провідну роль зберігають США, які намагаються підтримувати свій глобальний вплив іншими, більш гнучкими методами, уникаючи одноосібної відповідальності і сприяючи ширшому залученню інших країн та інтеграційних утворень до спільного виконання тих або інших тактичних і стратегічних завдань. Ключовим партнером США продовжує залишатися ЄС, який тяжіє до виконання ролі самостійної потуги. Водночас збільшують свою вагу інші центри впливу – Китай, Індія, Бразилія, Російська Федерація. При цьому наявність протиріч між ключовими міжнародними гравцями стоїть на заваді створення ефективних структур безпеки в Європі та в світі.

Специфіка безпекового середовища в Європі полягає в тому, що загроза виникнення тут повномасштабного воєнного конфлікту оцінюється як низька, натомість сукупний ефект від дії новітніх загроз міг би мати для континенту руйнівні наслідки. На сьогодні жодна з європейських країн не спроможна самостійно вирішувати стратегічні проблеми безпеки. НАТО, ЄС та ОБСЄ виконують роль ключових елементів в архітектурі європейської безпеки. Водночас зростає роль РФ, яку західні партнери намагаються всіляко долучити до спільних безпекових проектів, проте на заваді стоїть комплекс протиріч і досі принципово нерозв’язаних питань.

Не відмовляючись від існуючих міжнародних зобов’язань, Росія воліє вести самостійну безпекову політику. Вона намагається формувати додаткові безпекові структури навколо себе (ОДКБ) і виступає з ініціативою створення загальноєвропейської системи безпеки (Договір про європейську безпеку).

Ідея створення єдиної системи безпеки «від Ванкувера до Владивостока» із передбачуваним нею зменшенням ролі НАТО і підвищенням ролі РФ, хоча й започаткувала «процес Корфу» у межах ОБСЄ, поки що не отримала активного розвитку, попри кілька сигналів підтримки, зокрема з боку Німеччини і Франції (під час зустрічі президента РФ з лідерами цих країн в Довілі в жовтні 2010 р.).

Насправді західні партнери намагаються залучити РФ до існуючих структур і не мають наміру здійснювати трансформацію європейської безпеки шляхом її фактичної деконструкції. Принаймні саме такою є реакція на ініціативи РФ з боку НАТО і США, які вважають, що новий Договір про європейську безпеку не потрібен, оскільки достатньо тих структур, що вже існують. Наприкінці минулого року спостерігалися ознаки зміцнення співробітництва між РФ та НАТО, про що свідчить домовленість про стратегічне партнерство між ними, прийнята на Лісабонському саміті НАТО (листопад 2010 р.), а також плани співробітництва Росії й НАТО по створенню спільної системи протиракетної оборони, які поки не отримали конкретного розвитку. Експерти навіть почали обговорювати можливість приєднання РФ до Альянсу. Хоча ці дискусії і велися в суто гіпотетичному ключі, однак поява подібних припущень вже сама по собі є важливою.

На Мюнхенській конференції з політики безпеки (лютий ц.р.) голова конференції В. Ішінгер, говорячи про необхідність створення в Європі нових, більш ефективних безпекових структур, припустив, що цей процес має відбуватися у напрямі формування універсального Євроатлантичного альянсу за участі США, ЄС, Росії. При цьому під «об’єднанням Європи» йшлося виключно в контексті пошуку можливостей залучення Росії до європейських процесів, «щоб російські західні кордони не продовжували залишатися східними кордонами ЄС». Що стосується інших пострадянських держав Східної Європи, таких як Білорусь, Україна та Молдова, країни Південного Кавказу, то у пропонованому на конференції баченні «об’єднання Європи» вони жодним чином не згадані. Це підтверджує той факт, що нинішня європейська архітектура безпеки зберігає поділ континенту на дві частини – НАТО/ЄС з одного боку та Росію з афільованими з нею структурами (ОДКБ, ЄврАзЕС, Митний союз тощо) з іншого, між якими існує т.зв. «сіра зона» у вигляді пострадянських країн. Європейський Союз розглядає ці країни в контексті дії програми «Східне партнерство», натомість РФ розглядає їх як сферу власних пріоритетних інтересів.

Конкретні кроки у напрямку трансформації європейської безпеки здійснює НАТО та Європейський Союз. Нова Стратегічна концепція НАТО узгоджує діяльність альянсу з новими міжнародними безпековими реаліями. Водночас підвищується роль ЄС в системі європейської безпеки. Згідно з Лісабонською угодою ЄС, що набула чинності 2010 р., розширено сферу дії Спільної політики безпеки та оборони (СПБО) (раніше – Європейська політика безпеки і оборони, ЄПБО). СПБО розширило коло своїх завдань в галузі миротворчої діяльності та підтримання міжнародної безпеки. Для країн-членів ЄС, що мають потужні військові та безпекові можливості, передбачено механізм «постійної структурної взаємодії», що робить систему ефективнішою і гнучкішою.

Нові можливості були використані Францією та Великою Британією, які у листопаді 2010 р. підписали Угоду про співробітництво у сфері оборони та безпеки, посиливши співпрацю в військовій сфері. Невипадково ці країни діють найбільш узгоджено серед країн ЄС під час операції в Лівії.

З початку 2011 р. система безпеки на європейському континенті перебуває під тиском нових загроз та викликів. Події на Близькому Сході і в Північній Африці, початок воєнної операції в Лівії небезпідставно оцінюють як співмірні за масштабами та глобальними наслідками з фінансово-економічною кризою 2008 р. і терористичної атакою 11 вересня 2001 р. у США. Вони вплинули на безпекову ситуацію в Європі і в світі, стали жорстким випробуванням для міжнародної спільноти на здатність діяти разом для протистояння новітнім загрозам.

Події в Лівії унаочнили складність розподілу сил в регіоні та світі. Протести в арабських країнах на початку цього року проходили не під антиамериканськими і антизахідними гаслами. Позиція Ліги арабських держав (ЛАД), яка відкрила шлях до прийняття Радою Безпеки ООН Резолюції 1973, засвідчила, що тема протистояння християнського Заходу й мусульманського світу на цей момент не є актуальною. Однак ступінь невизначеності в розвитку подій на Близькому Сході та в Північній Африці є вкрай високим, що засвідчує існування загрози подальшої дестабілізації ситуації в світі.

Події розвиваються швидко. Так, на момент початку операції існували моменти неузгодженості в діях коаліції, що містили в собі значні елементи ризику. Проте протягом двох днів основні суперечності було розв’язано.

По-перше, навіть після рішення про початок бойових дій залишалося невирішеним питання про те, хто очолить коаліцію. США одразу відмовилися від цієї ролі, продемонструвавши небажання брати на себе одноосібну відповідальність за операцію і намагаючись уникнути будь-яких асоціацій з компанією в Іраку. Однак зрештою телефонні консультації Б. Обами з Н. Саркозі й Д. Камероном дозволили вирішити це питання.

По-друге, після початку операції з’явилася інформація про ознаки зміни в позиції ЛАД щодо підтримки дій анти-каддафійської коаліції, що викликало серйозне занепокоєння. Однак надалі ці побоювання не підтвердилися. Позиція ЛАД залишилася незмінною, а Катар і ОАЕ й надалі беруть участь у воєнних діях. На сьогодні в Лівії діє не просто коаліція Заходу, але створюється принципово нова спільна коаліція Заходу і арабських країн.

По-третє, не було згоди серед західних союзників. Франція, на відміну від США, Великої Британії, Італії, виступала проти того, щоб передати НАТО керівництво операції. Однак зрештою питання було вирішене, хоча й у компромісному вигляді – НАТО здійснює «технічне» керівництво, а політичні рішення прийматимуть члени коаліції. Наскільки ефективним буде таке рішення – покаже час.

Німеччина, яка утрималася (разом з РФ, Китаєм, Індією, Бразилією) при прийнятті Резолюції РБ ООН 1973, а надалі проголосила про відмову від участі в операції і висловила свої застереження, виявилася єдиною з такою позицією серед країн ЄС, що змусило говорити про її «ізоляцію». Наразі неясно, як це надалі вплине на реалізацію Спільної зовнішньої та безпекової політики ЄС та Спільної політики безпеки і оборони. Позиція Німеччини, що зберігає за собою поле для відступу, збільшує ступінь невизначеності і нових ризиків, не кажучи вже про позицію РФ та Китаю, які, фактично давши згоду на прийняття згаданої Резолюції РБ ООН, сьогодні висловлюють жаль з приводу початку операції.

Таким чином, для європейського континенту в цілому й для України зокрема наслідки нинішніх подій ще потребуватимуть оцінки, однак вже сьогодні зрозуміло, що система безпеки в Європі та світі проходить випробування на міцність.

Слід зазначити, що ЄС розпочав діяти в регіоні майже одразу після початку протестної активності в Тунісі та Єгипті в січні ц.р. Йшлося про замороження активів і візові обмеження для представників колишнього керівництва згаданих країн та членів їх сімей. Далі ЄС довелося вирішувати проблеми з мігрантами з Тунісу. Регіон Близького Сходу і Північної Африки належить до зони так званого «Південного сусідства» ЄС – тобто це в основному країни, з якими ЄС має спільні кордони. Відносини з цими країнами входять до сфери дії Європейської політики сусідства (ЄПС), яка має на меті врегулювання відносин з усіма країнами ЄС по всьому периметру його зовнішніх кордонів – морських та сухопутних і встановлення у цих країнах «поясу безпеки». Україна разом з іншими пострадянськими країнами на схід від ЄС (за винятком РФ) також входить до сфери дії політики «сусідства».

Недостатня ефективність ЄПС на сьогодні набула загрозливого характеру, оскільки фактично виявилася неспроможною попередити та пом’якшити ризики для Європи. Настанова на підтримку авторитарних режимів задля збереження стабільності в регіоні виявилася неефективною. Тепер ЄС доведеться вибудовувати нову концепцію відносин з оточенням, що зрештою має торкнутися і «східних сусідів» ЄС, а отже й України. Політика «Східне партнерство», розроблена у рамках ЄПС, передбачає можливості співпраці України з ЄС за деякими важливими безпековими напрямками (такими як протидія нелегальній міграції, участь у миротворчих операціях, врегулюванні регіональних конфліктів та ін.). Україна є учасником спільних з ЄС миротворчих операцій, операції протидії актам піратства «Аталанта», наша країна бере участь у врегулюванні конфлікту в Придністров’ї. Однак можливості цієї співпраці для України є недостатніми. Саміт «Східного партнерства», який відбудеться у поточному році, може стати найближчою нагодою для дискусії, до якої Україна має бути готова.

Для зовнішньої політики України згадані події також є моментом випробування. Географічне та геополітичне становище України спричиняє особливу вразливість щодо новітніх та традиційних викликів і загроз. Наявність заморожених та гарячих конфліктів поблизу її кордонів, вразливість систем енергопостачання, нелегальна міграція, піратство вимагають від нашої держави активних та рішучих дій.

Останніми роками об’єктивне значення України для системи міжнародних відносин в Європі та світі було невідповідним тій ролі, яку вона відігравала на міжнародній арені. Міжнародна кон’юнктура не сприяла реалізації стратегічних зовнішньополітичних завдань, а внутрішня ситуація в країні, з відсутністю єдності серед української політичної еліти та браком ефективної системи державного управління, заважала проведенню консолідованої зовнішньополітичної лінії. Послаблення позицій України в зовнішньому світі було зумовлене також світовою фінансово-економічною кризою. Остання деструктивно вплинула не лише на розвиток економіки держави, але й на ефективність міжнародної співпраці, уповільнила процес залучення інвестицій, зашкодила реалізації міжрегіональних проектів (політичних, транспортних, енергетичних, екологічних тощо).

Проте найбільше шкоди реалізації національних інтересів у галузі зовнішньої політики Україні принесли деякі помилки концептуального плану. Гра на суперечностях між глобальними гравцями, між Заходом та Росією не принесла очікуваних результатів, тому що базувалася на застарілій логіці біполярного протистояння часів «холодної війни». Так само неефективними виявилися й спроби демонстративного ігнорування Україною позиції Росії, які призвели до небезпечного загострення українсько‑ російських відносин й до провалів у зовнішній політиці на «західному» напрямі. Невірним у підсумку виявився не принцип «багатовекторності», який зберігає для України значення практичного інструменту відстоювання національних інтересів, а постійні запізнення у врахуванні швидких геополітичних змін, зростання рівня складності розподілів сил у Європі та в світі.

Зрештою внаслідок дії сукупності зовнішньополітичних і внутрішньополітичних чинників Україна опинилася на периферії світової політики, у «сірій зоні» безпеки.

За останній рік зміни у зовнішньополітичному курсі дозволили зупинити деякі негативні тенденції, зняти небажане напруження у відносинах з РФ і водночас продовжити курс на європейську інтеграцію. Тривають переговори про Угоду про асоціацію між Україною і ЄС, Україна просунулася на шляху до лібералізації візового режиму з ЄС, отримавши спеціальний План дій, спостерігається прогрес у копітких переговорах щодо ЗВТ. Водночас з’явилися нові негативні моменти, пов’язані із зниженням міжнародних рейтингів України щодо дотримання демократичних прав і свобод, що створює нові перешкоди на шляху до інтеграції з ЄС та не сприяє взаємній довірі.

Проблема визначення місця України в новітній системі європейської безпеки, згідно з проголошеним нашою країною позаблоковим статусом та відповідно до сучасних умов і тенденцій міжнародного розвитку, потребує ефективного й швидкого вирішення.