Правоохранительные органы

глава 12. Прокуратура Российской Федерации

§ 1. Роль и место прокуратуры в системе государственных

органов Российской Федерации

«Создавайте лишь немного законов, но следите за тем, чтобы они соблюдались»

Джон Локк

Прокуратура [1] представляет собой многофункциональную систему органов, важнейшей задачей которой является защита прав и свобод человека и гражданина. Ввиду повышенного значения реализуемых функций она постоянно находится в центре внимания, кроме того, правоотношения, складывающиеся в процессе осуществления прокурорской деятельности, приобретают все большую значимость для современного общества.

Из истории

Прокуратурав России была учреждена Указом Петра I от 12 января 1722 г. «Об учреждении при Сенате должности Генерал-прокурора». Прообразом явилась прокуратура Франции, где она была создана в 1302 г. ордонансом короля Филиппа IV (Красивого).

При создании прокуратуры перед ней ставилась задача «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония», чтобы генерал-прокурор и подчиненные ему прокуроры «в самый корень зрили, как подписанные им законы в жизнь российскую воплощаются».

Первым Генерал-прокурором Сената был назначен граф Павел Иванович Ягужинский, который занимал эту должность 14 лет. Представляя его сенаторам, Петр I сказал: «Вот око мое, коим я буду все видеть». Эта же мысль нашла свое отражение и в Указе от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал-прокурора»: «И понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных». Указ устанавливал основные обязанности и полномочия Генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры[2].

П. И. Ягужинский довольно быстро занял ключевые позиции в государственных делах, играя, по существу, роль второго лица в империи после Петра I. По выражению русского историка В. О. Ключевского, генерал-прокурор становится «маховым колесом всего управления».

С 1802 г. согласно манифесту Александра I генерал-прокурор становится одновременно и министром юстиции, совмещая две должности. Первым этот высокий пост занял выдающийся русский поэт и государственный деятель г. Р. Державин.

До октября 1917 г. в России было 35 генерал-прокуроров и в подавляющем большинстве это были яркие, незаурядные, широко образованные личности, все без исключения преданные Отечеству и Закону. В их числе князья А. А. Вяземский (занимал должность в течение 29 лет), В. Н. Панин (23 года), Н. Ю. Трубецкой (20 лет), П. В. Лопухин, Я. П. Шаховской, А. Б. Куракин, мужественный генерал А. Н. Самойлов, тонкий дипломат Д. В. Дашков, блистательный юрист Д. Н. Замятнин[3].

Будучи формой высшего государственного контроля («оком государевым»), прокуратура была призвана осуществлять надзор за исполнением законов. В ходе судебной реформы 1864 г. в России был воспринят западноевропейский вариант организации прокуратуры, в связи с чем надзорные функции резко ограничились и она превратилась в основном в орган уголовного преследования, коим она оставалась вплоть до недавнего времени, когда следствие было выделено из прокуратуры.

После своего возрождения в 1922 г. органы прокуратуры структурно входили в состав Верховного Суда. В 1936 г. прокуратура окончательно выделяется из системы органов исполнительной власти. В 1955 г. было утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР, в 1977 г. — Закон «О прокуратуре в СССР».

Согласно ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) ПРОКУРАТУРАпредставляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Кроме того, прокуратура выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

При принятии Конституции РФ 1993 г. роль прокуратуры была несколько занижена, вплоть до того, что ст. 129, определяющая основы организации и деятельности прокуратуры, была помещена законодателем в гл. 7 «Судебная власть». Это было связано с тем, что высшим судебным органом по проекту Конституции РФ было Высшее судебное присутствие, в которое предполагалось ввести и Генерального прокурора.

Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» это положение было исправлено, и гл. 7 Конституции РФ теперь называется «Судебная власть и прокуратура».

Согласно ст. 45 Закона о прокуратуре прокуроры являются представителями государственной власти, в то время как согласно Конституции РФ прокуратура к органам государственной власти не отнесена (ст. 10). Вместе с тем названная статья Конституции РФ не запрещает создания других государственных органов, существующих вне трех ветвей власти.

Подобный конституционно-правовой статус [4], неопределенный в части отнесения к какой-либо ветви государственной власти, на федеральном уровне имеет, помимо прокуратуры, еще ряд государственных органов. В частности, речь идет о Центральном банке РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палате РФ, Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации.