Зарубежная практика

В Испании и Португалии прокуратура является самостоятельным органом, представляющим государство и охраняющим законность. Во Франции, Бельгии и Италии прокуратура — часть судебной власти, в Германии — отчасти ведомство юстиции в составе исполнительной власти. В некоторых странах континентальной Европы и Скандинавии прокуратура называется службой государственного обвинения. В Великобритании и Ирландии прокурорские функции возложены на ряд ведомств. Единого статуса прокуратуры в правовых системах государств в Европе, да и во всем мире, в целом не существует, в связи с чем утверждения о каких-то стандартах организации прокуратуры по меньшей мере некорректны. Вместе с тем во всех правовых системах она призвана быть инструментом защиты прав человека.

Прокуратура сегодня — многофункциональный орган, деятельность которого отвечает объективным потребностям и интересам российского общества. Ее сила — в независимости от органов власти и политических партий. А главная и основная функция прокуратуры — правозащитная[19].

ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — это самостоятельный специализированный конституционный правоохранительный и правозащитный орган государства, сфера деятельности которого отражает правовой внесудебный механизм обеспечения законности и восстановления нарушенных прав всех субъектов гражданского общества.

Прокуратуру в известной мере можно рассматривать как системообразующее, саморегулируемое ядро государственного контроля.

Очевидно, что вопрос о правовом статусе органов прокуратуры, месте ее в системе государственных органов должен получить более четкую и полную регламентацию в Конституции РФ и Законе о прокуратуре. В нынешних условиях становится очевидным, что действующий Закон о прокуратуре устарел и не в состоянии в настоящее время комплексно регулировать организацию и деятельность прокуратуры.

Указанный правовой акт нуждается в модернизации, а организационная система прокуратуры — в реформировании на четко сформулированной концептуальной правовой основе, иными словами, отвечать современным потребностям российского общества.

Заслуживает особого внимания предложение Ю. Е. Винокурова о необходимости дополнения Конституции РФ самостоятельной главой «Прокуратура Российской Федерации», в которой следует четко определить задачи, структуру и основные направления деятельности прокуратуры[20].

Представляется целесообразным наделить Генерального прокурора и прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы по предметам их ведения, а также правом обращения с запросом в Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ.

Предлагается также на конституционном уровне закрепить, что организация и деятельность прокуратуры определяются федеральным конституционным законом и принять таковой, соответствующий реалиям сегодняшнего организационно-правового статуса российской прокуратуры.

§ 2. Система и организация органов прокуратуры

«Закон ценен не потому, что он закон, а потому, что в нем заключена справедливость»

Генри Уорд Бичер

Указом Президента РФ от 16 мая 2014 г. № 338 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» она установлена в количестве 48 836единиц.

Систему прокуратуры РФ составляют:

— система территориальных прокуратур;

— система военных прокуратур;

— система специализированных прокуратур;

— научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий.

Создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются.

Систему территориальных прокуратур составляют:

— Генеральная прокуратура РФ — высшее звено;

— прокуратуры республик (22), краев (9), областей (46), городов федерального значения — Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (3), Еврейской автономной области (1), автономных округов (4) — прокуратуры субъектов РФ (85) — среднее звено;

— прокуратуры городов и районов (около 3000) — основное звено.

Генеральная прокуратура РФ возглавляется Генеральным прокурором РФ, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ сроком на пять лет. На должность Генерального прокурора назначается гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет. Постановлением от 22 июня 2011 г. № 242-СФ Генеральным прокурором РФ на второй срок (занимает пост с 2006 г.) назначен Чайка Юрий Яковлевич, действительный государственный советник юстиции.

При вступлении в должность Генеральный прокурор РФ приносит следующую присягу: «Клянусь при осуществлении полномочий Генерального прокурора Российской Федерации свято соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, защищать права и свободы человека и гражданина, охраняемые законом интересы общества и государства».

Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. На должность заместителя Генерального прокурора назначается гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет и имеющий стаж службы (работы) не менее 10 лет в органах и организациях прокуратуры на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных чинов.

В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ.

Генеральный прокурор РФ имеет советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу начальников управлений; помощников и помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. Первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ имеют помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

Образованы Управления Генеральной прокуратуры РФ в восьми федеральных округах, возглавляемые заместителями Генерального прокурора[21].

Структура Генеральной прокуратуры РФ включает главные управления и управления по традиционно сложившимся отраслям и направлениям деятельности органов прокуратуры:

— Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства;

— Управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере;

— Главное управление по надзору за следствием;

— Управление по надзору за производством дознания и оперативно-разыскной [22] деятельности;

— Управление по надзору за расследованием особо важных дел;

— Управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму;

— Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции;

— Главное уголовно-судебное управление;

— Управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе;

— Управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний;

— Главное управление международно-правового сотрудничества;

— Управление по рассмотрению обращений и приему граждан и др.

Регламент [23] Генеральной прокуратуры Российской Федерации утвержден приказом Генеральной прокуратуры РФ от 3 июня 2013 г. № 230.

В Генеральной прокуратуре РФ образуется на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором.

При Генеральной прокуратуре РФ действует Научно-консультативный совет, являющийся совещательным органом. Состав совета утверждается Генеральным прокурором из числа ученых-юристов и практических работников прокуратуры.

К полномочиям совета отнесено обсуждение основных проблемных вопросов прокурорского надзора, рассмотрение предложений по усилению борьбы с преступностью, разработка рекомендаций по актуальным проблемам мониторинга правоприменительной практики и подготовка консультативных заключений по вопросам правового характера. Кроме того, на совет в качестве одной из основных задач возложена выработка механизма взаимодействия с гражданским обществом в лице общественных объединений и организаций.

Прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры, которые имеют первых заместителей и заместителей. Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. Прокуроры субъектов РФ освобождаются от должности Президентом РФ.

Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ.

В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

В прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора, возглавляющего прокуратуру (председатель), его заместителей (по должности) и других работников органов прокуратуры. Персональный состав коллегии утверждается соответствующим прокурором.

В прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах образуются управления и отделы, начальники и заместители начальников которых назначаются на должность и освобождаются от нее прокурорами, возглавляющими эти прокуратуры, и являются соответственно их старшими помощниками и помощниками.

В названных прокуратурах имеются старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, которые назначаются на должность и освобождаются от нее соответствующими прокурорами. Прокуроры республик, городов федерального значения могут иметь помощников по особым поручениям.

Коллегии в органах прокуратуры являются совещательными органами. На основании решений коллегий соответствующие прокуроры издают приказы.

Прокуратуры городов и районов, приравненные к ним прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров.

В некоторых городах (например, Москва, Краснодар, Курск, Липецк, Мурманск, Рязань, Сочи, Чита) отсутствует районное деление и образованы административные округа. Там в соответствии с приказами Генерального прокурора РФ образованы прокуратуры административных округов, которым придан статус прокуратур городов с районным делением.

В большинстве субъектов РФ имеются только прокуратуры городов и районов. Однако в ряде республик, краев, областей, автономных округов образованы межрайонные прокуратуры, которые осуществляют надзор на территории нескольких районов (например, в Москве в настоящее время действуют 12 прокуратур административных округов и 32 межрайонные прокуратуры).

Административно-территориальный принцип построения прокуратуры не является универсальным, поскольку не охватывает надзорной деятельностью ряд специфических сфер деятельности государства. В силу этого созданы и функционируют специализированные прокуратуры [24], которые в юридической литературе принято делить на два типа.

Прокуратуры первого типа — военные, транспортные и прокуратуры, действующие в закрытых административно-территориальных образованиях и на особо режимных объектах, — осуществляют функции органов прокуратуры в полном объеме.

Специализированные прокуратуры второго типа — природоохранные и по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях — действуют и решают задачи и функции прокуратуры наряду с территориальными. При этом общие принципы организации и деятельности прокуратуры на них распространяются в полном объеме[25].

Систему органов военной прокуратуры составляют:

— Главная военная прокуратура — структурное подразделение Генеральной прокуратуры РФ (высшее звено);

— военные прокуратуры Западного, Южного, Центрального и Восточного военных округов, Балтийского, Северного, Тихоокеанского и Черноморского флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Московская городская военная прокуратура, приравненные к прокуратурам субъектов РФ (среднее звено) — 10 военных прокуратур окружного звена;

— военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов (основное звено) — более 150 гарнизонных военных прокуратур.

Восемь гарнизонных военных прокуратур находятся за границей — Республика Беларусь (г. Минск), Республика Молдова (г. Тирасполь), Кыргызская Республика (г. Кант), Республика Таджикистан (г. Душанбе), Республика Армения (г. Гюмри), Республика Южная Осетия (г. Цхинвал), Республика Казахстан (г. Байконур, г. Приозерск).

В гарнизонных военных прокуратурах, приравненных к районным, по решению Главного военного прокурора могут создаваться прокурорские участки.

Принцип законности —важнейшее общеправовое начало деятельности всех субъектов правоприменения и правоохраны. Для прокуратуры, являющейся, по словам известного российского юриста
А. Ф. Кони, «живым напоминанием закона»[36], данный принцип выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она подчинена интересам обеспечения исполнения законов как сердцевины законности. Это главная цель прокуратуры — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.

Принцип законностиозначает, что органы прокуратуры осуществляют свои функции в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ органы прокуратуры, как и все другие государственные органы, в своей работе обязаны соблюдать Конституцию РФ и иные законы и исходить из их требований.

Это конституционное предписание для органов прокуратуры имеет особо актуальное значение, так как, являясь блюстителем законности в государстве, прокуроры не должны допускать произвола, нарушений или отступлений от закона. Известная латинская заповедь гласит: «Legalitas regnorum fundamentum» — «Законность — основа государства».

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории РФ, составляют единую систему. Создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается.

В соответствии с данным принципом прокуроры всех уровней действуют от имени Российской Федерации, наделены в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Акты прокурорского реагирования имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению на основании единых для всех прокуроров юридических гарантий.

Действие принципа единства проявляется также и в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.

Принцип централизации обеспечивается:

— установленным порядком формирования органов прокуратуры, назначения прокуроров на должность и освобождения от нее;

— исключительным правом Генерального прокурора РФ в пределах выделенной ему штатной численности и фонда оплаты труда устанавливать штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ, штаты и структуру подчиненных ему прокуратур, определять их права и обязанности, разграничивать компетенцию органов прокуратуры.

Принцип независимости состоит в том, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений.

Независимость органов прокуратуры при реализации своих функциональных задач носит абсолютный характер. Это означает, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные только ему нижестоящие прокуроры в своей деятельности по достижению целей и задач, стоящих перед прокурорским надзором, никому не подконтрольны и не подотчетны.

В целях обеспечения действенности принципа независимости статья 4 Закона о прокуратуре устанавливает, что работники прокуратуры не могут:

— быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления;

— являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности;

— совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. При этом указанная деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства;

— входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений.

Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах прокуратуры не допускается. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений и организаций (деполитизация).

Ключевым элементом содержания принципа независимости органов прокуратуры является установленное в ст. 5 Закона о прокуратуре императивное требование о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Кроме того, указанная норма содержит существенную правовую гарантию независимости органов прокуратуры. В частности, она гласит, что воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Важным моментом, делающим независимость прокуратуры реальностью, а не декларацией, является предписание о том, что прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления не иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Более того, Закон императивно устанавливает, что никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения (прокурорская тайна).

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Посредством реализации этого принципа гражданское общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры.

Прокуроры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, о государственной[37] и иной специально охраняемой законом тайне (например, личная и семейная тайна, коммерческая или банковская тайна и др.).

Одним из проявлений принципа гласности является ежегодное представление Генеральным прокурором РФ Президенту РФ и палатам Федерального Собрания РФ доклада о состоянии законности и правопорядка и о проделанной работе по их укреплению[38]. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов РФ, местного самоуправления.

Генеральный прокурор РФ обязал органы прокуратуры систематически информировать население через средства массовой информации о принимаемых прокуратурой и другими правоохранительными органами мерах по борьбе с преступностью, оперативно сообщать в средства массовой информации о возбужденных уголовных делах по преступлениям, вызывающим повышенный общественный интерес, ходе и результатах их расследования, судебном рассмотрении и вынесенных приговорах, а также о прокурорских проверках, в процессе которых вскрыты грубые нарушения законности, о возмещенном прокуратурой ущербе, причиненном как государственным интересам, так и отдельным гражданам[39].

В целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина на основе широкой гласности организовано взаимодействие органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями.

Статья 6 Закона о прокуратуре закрепляет принцип обязательности исполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, которые подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно.

Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность.

§ 4. Понятие и основные направления прокурорского надзора

«Законы хороши, но их надобно еще хорошо исполнять, чтобы люди были счастливы»

Николай Михайлович Карамзин

Спецификой прокуратуры как особого государственно-правового института является то, что, будучи специально организованным надзорным правозащитным органом государства, прокуратура действует от его имени, обеспечивая верховенство закона, единство законности и ее укрепление.

Основной функцией органов прокуратуры является осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Прокурорский надзор, его предмет и пределы, полномочия прокурора, формы и средства устранения нарушений закона имеют ряд специфических признаков, отличающих его от методов контроля за законностью со стороны иных государственных органов.

Во-первых, прокурорский надзор имеет самые широкие границы, которыми не обладает ни один государственный орган. Он распространяется на все федеральные органы исполнительной власти, Следственный комитет РФ, представительные (законодательные) и исполнительные органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением всех законов, а также издаваемых на их основе правовых актов.

Не распространяется прокурорский надзорна Президента РФ, Правительство РФ[40], Федеральное Собрание РФ, органы судебной власти, Центральный банк РФ, Центральную избирательную комиссию РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Из объектов надзора исключены также общественные движения, общественные организации, политические партии и граждане.

Во-вторых, при осуществлении надзора прокурор не вмешивается в хозяйственную, управленческую и оперативную деятельность организаций, учреждений и должностных лиц (исключение составляет надзор прокурора за расследованием преступлений). Прокурор не обладает никакой административной властью и не управляет поднадзорными ему организациями.

Однако прокурор может возбудить производство об административном правонарушении и передать материалы в соответствующий орган, правомочный рассмотреть дело по существу, либо объявить в письменной форме соответствующим должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В-третьих, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР — это один из особых видов государственной правоохранительной деятельности по внесудебной защите прав и свобод, который представляет собой официальное гласное открытое наблюдение за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов.

Таким образом, цели деятельности прокуратуры заключаются в обеспечении верховенства Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Для достижения этих целей Закон о прокуратуре выделяет пять направлений прокурорского надзора:

1) надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (общий надзор);

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина всеми указанными выше поднадзорными органами и их должностными лицами;

3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4) надзор за исполнением законов судебными приставами;

5) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Три последних специальных направления прокурорского надзора особо выделены законодателем потому, что в рамках повседневной служебной деятельности указанных поднадзорных правоохранительных органов возможно серьезное ограничение вплоть до полного лишения практически всех конституционных прав и свод человека и гражданина[41].

В теории и практике перечисленные виды надзора именуются отраслямипрокурорского надзора.

Под ОТРАСЛЬЮ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА понимается такое направление надзора, которое обусловлено предметом надзора, спецификой правового положения поднадзорных объектов, полномочиями прокурора, определенными формами и методами прокурорской деятельности, актами правового реагирования прокурора на нарушения закона.

Две первых отрасли прокурорского надзора сопоставимы с основными задачами Конституционного Суда РФ (надзор за соблюдением Конституции РФ), а также Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации[42] (надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина).

В настоящее время покончено с так называемой «наступательностью» общего надзора, когда нет законных поводов для вмешательства прокурора. На основании действующего законодательства проверки исполнения законов проводятся только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих прокурорского реагирования.

При осуществлении общего надзора (за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствием законам издаваемых правовых актов) прокуроры могут использовать широкий круг полномочий, реализация которых позволяет решать задачи, поставленные перед ними Законом о прокуратуре.

Прокуроры вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам.

Прокуроры вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций[43]. Должностные лица, от которых зависит выполнение этих требований, обязаны выполнять их незамедлительно, представлять необходимые документы, выделять специалистов, организовывать проверки и проводить ревизии.

В общенадзорной деятельности прокуратуры выделяют более 30 конкретных направлений, сгруппированных в следующие пять подотраслей: социальная, экономическая, оборонная, внешнеэкономическая, административно-юрисдикционная сферы.

Велика роль прокуратуры в обеспечении единого правового пространства. Только за период с 2010 по 2015 гг. прокурорами было оспорено более 15 тыс. незаконных актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, более 80 тыс. нормативных правовых актов органов местного самоуправления и более 10 тыс. уставов муниципальных образований. Большинство их приведены в соответствие с законом или отменены.

Значительный масштаб незаконного нормотворчества в определенной мере был связан с интенсивным обновлением федерального законодательства. Однако проблема приведения региональных законов в соответствие с федеральными является одной из постоянных составляющих прокурорской деятельности[44].

«Законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации… прокурор имеет право и обязан делать одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, не смотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям»[45].

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона поднадзорными органами и должностными лицами:

— освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

— опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

— вносит представление об устранении нарушений закона.

В 1995 г. из общего надзора была выделена новая отрасль — надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина [46].Это обусловлено положением, закрепленным в ст. 2 Конституции РФ, о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью и признание, соблюдение и защита этих прав и свобод — обязанность государства. При его осуществлении прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению правонарушений, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Из общего надзора в 1999 г. был выделен в самостоятельную отрасль надзор за исполнением законов судебными приставами [47]. В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.

Предметом надзора является соблюдение законодательства в деятельности:

— судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, связанной с обеспечением в судах безопасности судей и иных субъектов процесса, применением по решению суда (судьи) мер принуждения к подсудимым и другим субъектам процесса и гражданам;

— судебных приставов-исполнителей, связанной с принудительным исполнением судебных актов и актов других органов, предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном производстве».

На стадии возбуждения исполнительного производства работа прокурора может развиваться по двум направлениям:

— воздействие на взыскателя для принуждения его к предъявлению решения к исполнению;

— оценка правомерности утверждения судом отказа взыскателя от взыскания после возбуждения исполнительного производства.

Предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, является соблюдение прав и свобод граждан в сфере уголовного судопроизводства, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, выполнения оперативно-разыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Полномочия прокурора в данном случае определяются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами, например, Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», а также приказами Генеральной прокуратуры РФ[48]. Они распространяются на все органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, независимо от их ведомственной принадлежности.

Так, ст. 21 указанного Закона обязывает руководителей, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, по требованию соответствующих прокуроров представлять им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-разыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-разыскных мероприятий.

При этом сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих привлечения их к уголовной ответственности.

Прокуроры, осуществляющие надзор за оперативно-разыскной деятельностью, обеспечивают защиту сведений, содержащихся в представленных документах и материалах[49].

Предметом надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, являются: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, следственных изоляторах, исправительных и других учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы (ст. 32 Закона о прокуратуре).

При осуществлении надзора за пенитенциарной системой Федеральной службы исполнения наказания (ФСИН России) прокурор вправе:

— посещать в любое время органы и учреждения уголовно-исполнительной системы и изоляторы временного содержания;

— опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

— знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, и с оперативными материалами;

— требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права вышеуказанных категорий лиц, проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, требовать объяснения от должностных лиц, выносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях (до рассмотрения протеста действие опротестованного акта приостанавливается);

— отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Прокурор или его заместитель обязаны немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение.

Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы[50].

До января 1992 г. была еще одна отрасль прокурорского надзора — надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах. Такая отрасль прокурорского надзора, как противоречащая концепции правового государства, не упоминается в действующем Законе о прокуратуре. Судебная власть не может быть под надзором прокурора. Суд является вершиной всей правовой системы. Прокурор — лишь субъект судопроизводства, сторона в судебном процессе. Поэтому полномочия прокурора в суде существенно отличаются от тех полномочий, которыми он наделен при осуществлении прокурорского надзора.

Любые предложения прокурора, внесенные в установленном порядке, обязательны для суда лишь в части их рассмотрения и реагирования на них в соответствии с требованиями закона. Во всех случаях окончательное решение по тому или иному вопросу, в связи с тем или иным обращением прокурора принадлежит соответствующему суду. Такой порядок является одной из гарантий независимости суда и стабильности правовой системы.