Глава 7. Результативность бюджетного контроля

7.1. Результаты бюджетного контроля –

непосредственный и конечный (стратегический)

Бюджетный контроль, как любой управленческий процесс, нацелен на получение конкретного результата. Результат, полученный при завершении любых действий органов бюджетного контроля, является, по своей сути, непосредственным результатом их деятельности. Он позволяет решить тактические задачи: выявить нарушения и недостатки, дать предложения по их устранению и наказанию виновных лиц, направить представление или предписание. Однако конечная (стратегическая) цель бюджетного контроля – повышение эффективности управления общественными финансами. Она достигается путем выявления негативных закономерностей, системных нарушений, выработки предложений по их предупреждению и улучшению работы государственных органов, системной работой по совершенствованию законодательства, профилактике нарушений и недостатков.

Непосредственный результат деятельности органов бюджетного контроля проявляется уже в ходе контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и после их окончания.

Непосредственным результатом контрольного мероприятия является выявление нарушений и недостатков, оформление итогов контрольного мероприятия, принятие мер к нарушителям.

Под нарушениями понимается действие (бездействие), не соответствующее законам или иным нормативным правовым актам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, за совершение которого наступает установленная законом ответственность.

К недостаткам относятся действия (бездействие), являющиеся не нарушениями, а случаями неэффективной деятельности.

Выявление нарушений и недостатков происходит в процессе осуществления контрольных действий сотрудниками, которые проводят контрольные мероприятия на объекте контроля. При этом происходит обсуждение представленных материалов с должностными лицами контролируемого объекта. Такой диалог способствует лучшему пониманию ими предъявляемых требований. Происходит своеобразное «повышение квалификации» этих сотрудников, и это можно считать самым первым результатом контрольной деятельности. Некоторые недостатки могут быть устранены уже в ходе проведения контрольного мероприятия.

Результаты контрольных мероприятий, проводимых органами бюджетного контроля, оформляются следующими законодательно установленными документами:

1. Акт – документ, отражающий положение дел на объекте контроля, содержащий описание нарушений и недостатков. Акты составляются по результатам проверки каждого объекта контрольного мероприятия, а также по каждому объекту встречных проверок. Акты составляются и подписываются членами рабочей группы, осуществлявшими проверку на данном объекте.

Акты составляются также:

- по фактам непредставления или несвоевременного представления должностными лицами проверяемых органов и организаций документов и материалов, запрошенных при проведении контрольных мероприятий;

- в случае опечатывания касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов, изъятия документов и материалов.

Порядок подписания актов, сроки и способы их доведения до руководства объектов контрольных мероприятий регулируются нормативными правовыми актами, в соответствии с которыми осуществляется деятельность органов бюджетного контроля.

Руководители объектов контроля имеют право представить возражения (пояснения, замечания), которые анализируются уполномоченными должностными лицами органов бюджетного контроля. Формы реагирования на эти возражения, пояснения или замечания устанавливаются внутренними документами субъектов контроля.

2. Отчет о проведенном контрольном мероприятии – документ, составляемый только органами внешнего финансового контроля. В нем кратко отражаются результаты контрольного мероприятия, содержатся выводы и предложения. Отчет составляется на основании составленных в ходе контрольного мероприятия актов. В Счетной палате Российской Федерации и большинстве контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации отчеты подписываются аудиторами. В контрольно-счетных органах муниципальных образований обычно это делают их председатели. Отчеты могут рассматриваться и утверждаться на коллегиях контрольно-счетных органов, если это предусмотрено их регламентами.

3. Представление вносится руководителям проверяемых объектов для его обязательного рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения. В представлении содержится информация о нарушениях бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, а также требования о принятии мер по их устранению. Порядок подписания представлений, сроки и способы их доведения до руководства объектов контрольных мероприятий регулируются нормативными правовыми актами, в соответствии с которыми осуществляется деятельность органов бюджетного контроля.

4. Предписание направляются руководителям объектов контрольных мероприятий в случаях:

- выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также требующих возмещения причиненного вреда;

- воспрепятствования осуществлению должностными лицами контролирующих органов своих полномочий при проведении контрольных мероприятий.

Предписание должно быть исполнено в установленные в нем сроки. Неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания влечет за собой привлечение соответствующих руководителей к административной ответственности, а также является основанием для обращения в суд с исковым заявлением о возмещении причиненного ущерба.

5. Уведомление о применении бюджетных мер принуждения – документ органа бюджетного контроля, содержащий основания для применения к объекту контроля бюджетных мер принуждения. Такое уведомление направляется в финансовый орган, который его обязательно рассматривает и принимает решение о применении бюджетных мер принуждения, которое исполняется органами, осуществляющими кассовое обслуживание исполнения бюджетов.

6. Протокол об административных правонарушениях составляют уполномоченные на это должностные лица органов бюджетного контроля в случае выявления нарушений, за которые предусмотрена ответственность Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

7. Иные документы (информации, сообщения, письма и др.), в которых реализуются полномочия органов бюджетного контроля по предоставлению информации о результатах их контрольной деятельности:

- органы внешнего финансового контроля информируют в законодательно установленном порядке о результатах проведенных контрольных мероприятий соответствующие законодательные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления;

- органы внутреннего финансового контроля информируют о результатах проведенных контрольных мероприятий соответствующие высшие исполнительные органы государственной власти, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления в установленном этими органами порядке;

- органы бюджетного контроля в случаях выявления нарушений, влекущих за собой уголовную ответственность, информируют об этом правоохранительные органы, направляют им в установленном порядке материалы контрольных мероприятий.

Непосредственный результат экспертно-аналитических мероприятий, проводимых органами внешнего финансового контроля, не так очевиден, как результат контрольных мероприятий. Анализ и экспертная оценка не предполагают выявления нарушений и виновных лиц. Глубокое исследование проблем в ходе экспертно-аналитического мероприятия позволяет выработать рекомендации по улучшению предмета экспертизы, оптимизации деятельности объекта анализа. Эти рекомендации не имеют обязательного для исполнения характера, могут остаться не учтенными органами, для которых они предназначены. Здесь большую роль сыграет авторитет эксперта-аналитика и убедительность представленной аргументации. Необходимо также отметить, что экспертно-аналитические мероприятия уполномочены проводить только органы внешнего финансового контроля.

Сама суть экспертно-аналитического мероприятия определяет статус документов, составляемых в ходе и по окончании его проведения – они имеют рекомендательный характер. В ходе экспертно-аналитического мероприятия по отдельным вопросам могут составляться аналитические справки. По его итогам составляется отчет или заключение.

1. Отчет может быть составлен по итогам комплексного экспертно-аналитического мероприятия. Отчет направляется в органы, от которых зависит принятие мер по улучшению дел на объекте экспертно-аналитического мероприятия.

2. Заключение составляется по итогам:

- экспертизы проектов законов (решений) и иных нормативных правовых актов органов государственной власти (местного самоуправления). Заключение направляется в орган, принимающий нормативный правовой акт, подлежащий экспертизе. В заключении содержатся рекомендации по улучшению качества нормативного правового акта и вывод о возможности его принятия;

- мониторинга исполнения бюджетов. Заключение по результатам мониторинга ежеквартально направляется в законодательный (представительный) орган в целях информирования его о ходе исполнения бюджета и внесения рекомендаций по его оптимизации;

- аналитического исследования какой-либо отдельной проблемы. В заключении по результатам исследования содержатся рекомендации по решению исследуемой проблемы. Оно направляется в тот орган, от которого это решение зависит.

3. Иные документы (аналитические записки, информации, сообщения, письма и др.), направляемые в органы государственной власти (местного самоуправления) для информирования их руководителей, депутатов о результатах экспертно-аналитической деятельности.

Форма и порядок оформления документов, составляемых по результатам экспертно-аналитических мероприятий (аналитических справок, отчетов, заключений и иных документов), устанавливается регламентами и иными внутренними документами органов внешнего финансового контроля.

Непосредственные результаты деятельности органов бюджетного контроля могут быть выражены в виде показателей:

- количественных и качественных;

- абсолютных и относительных;

- статических и динамических.

К количественным абсолютным статическим показателям можно отнести, например, такие показатели, как:

- количество проведенных контрольных мероприятий;

- количество выявленных нарушений и недостатков;

- объем проверенных средств;

- объем нецелевых расходов.

Абсолютные показатели, отражая конкретные числовые значения, не в полной мере обеспечивают сравнимость результатов для разных органов бюджетного контроля. Возможность сравнения результатов дают относительные количественные показатели. Например:

- количество проведенных контрольных мероприятий на одного сотрудника;

- количество выявленных нарушений и недостатков на одного сотрудника;

- отношение объема проверенных средств к общему объему бюджета;

- отношение объема нецелевых расходов к общему объему бюджета.

Относительные показатели можно выражать в виде коэффициентов. Например, отношение объема проверенных средств к общему объему бюджета представляет собой коэффициент охвата контролем.

Относительные показатели выражаются и в процентах. Так, отношение объема нецелевых расходов к общему объему бюджета, выраженное в процентах, удобно использовать для анализа.

Динамические показатели характеризуют изменение статических показателей (абсолютных и относительных) во времени. Например:

- динамика количества проведенных контрольных мероприятий за несколько лет (динамический абсолютный показатель);

- динамика количества проведенных контрольных мероприятий за несколько лет на одного сотрудника (динамический относительный показатель);

- динамика изменения процента нецелевых расходов в общем объеме расходов бюджета по годам.

Динамические показатели сводятся в таблицы, демонстрируются в виде графиков и диаграмм. Они наглядно показывают динамику роста (снижения) показателей по отношению к предыдущему периоду.

Относительные и динамические показатели удобно применять для анализа работы органов бюджетного контроля за определенные периоды времени.

Труднее всего подобрать качественные показатели деятельности органов бюджетного контроля. Они являются оценочными и во многом зависят от квалификации и предпочтений того, кто дает оценку. Качество контрольных и экспертно-аналитических мероприятий можно оценить по качеству составленных по их итогам документам (они должны соответствовать требованиям и правильно отражать итоги мероприятия) и отзывам участников контрольного процесса.

Конечный (стратегический) результат деятельности органов бюджетного контроля определяется стоящими перед ними долгосрочными целями и задачами. Главная цель – содействие повышению эффективности управления общественными финансами (ресурсами). Ее достижение в конечном итоге должно обеспечить не только искоренение финансовых нарушений и эффективное использование бюджетных средств, но и эффективное функционирование всей финансовой системы государства, что способствует динамичному развитию экономики, повышению благосостояния граждан России.

Для достижения этой цели органы бюджетного контроля не только решают текущие задачи, но и проводят работу, рассчитанную на долгосрочный результат. В отличие от непосредственных результатов их деятельности долгосрочный (стратегический) эффект невозможно измерить с помощью конкретных показателей. Он проявляется в составе совокупного результата государственного и муниципального управления, способствуя укреплению финансовой системы, увеличению финансовых ресурсов, росту экономики, повышению доверия к власти.

Для достижения долгосрочных эффектов органы бюджетного контроля проводят глубокий анализ собственной деятельности, финансового состояния публично-правового образования, социально-экономических процессов и рисков недостижения результатов. Это позволяет:

- выделить группы системных нарушений и приложить усилия для исключения условий, способствующих их повторению;

- путем публичного обсуждения результатов своей деятельности сделать нарушения и недостатки известными для всех участников бюджетного процесса, что способствует их профилактике;

- формировать предложения, которые могут быть использованы при внесении изменений в законы и другие нормативные правовые акты, что ведет к совершенствованию бюджетного и иного законодательства;

- выявлять резервы доходной части бюджета, возвращать незаконно потраченные средства и содействовать экономии бюджетных средств при установлении фактов их неэффективного использования, что в конечном итоге способствует увеличению финансовых ресурсов государства;

- применять накопленный опыт для совершенствования системы финансового контроля в публично-правовом образовании;

- выполняя функцию обратной связи в системе государственного и муниципального управления, способствовать повышению качества управления, укреплению этой системы на всех уровнях;

- способствовать укреплению доверия к власти, формированию коммуникаций между властью, бизнесом и обществом, повышению инвестиционной привлекательности регионов, муниципальных образований, всего государства.

Схема, приведенная на рисунке 21, позволяет сопоставить непосредственные и конечные (стратегические) результаты бюджетного контроля.

Рис. 21. Непосредственный и конечный результаты бюджетного контроля