Органов внешнего финансового контроля

Осуществление органами внешнего финансового контроля аналитической деятельности прямо предусмотрено федеральным законодательством. Так, в Законе № 41-ФЗ определено, что Счетная палата Российской Федерации проводит анализ:

- выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами;

- исполнения и контроля за организацией исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году;

- эффективности внутреннего аудита, осуществляемого в объектах внешнего государственного аудита (контроля);

- итогов проводимых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Аналогичные полномочия установлены для контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Законом № 6-ФЗ. Кроме этого, в данном законе предусматривается возможность осуществления:

- анализа деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации по обращению самих этих органов или законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- анализа деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации по обращению самих этих органов или представительных органов муниципальных образований.

При осуществлении других полномочий, в том числе, при проведении экспертно-аналитических мероприятий, также невозможно обойтись без применения методов анализа. Качественная организация сбора, систематизации и анализа информации является одним из решающих факторов эффективности деятельности органов внешнего финансового контроля. Таким образом, предметом аналитической деятельности органов внешнего финансового контроля могут являться:

- социально-экономическая ситуация в публично-правовом образовании;

- состояние нормативно-правового регулирования в какой-либо исследуемой области;

- бюджетный процесс в публично-правовом образовании;

- процедура и итоги исполнения бюджетов как в целом, так и применительно к любой части (доходы, расходы, источники финансирования дефицита, бюджетные кредиты, государственные (муниципальные) гарантии т. д.);

- межбюджетные отношения в публично-правовом образовании;

- документы, представленные контрольно-счетному органу в ходе контрольного или экспертно-аналитического мероприятия;

- эффективность предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ;

- процессы и результаты управления и распоряжения государственным (муниципальным) имуществом;

- итоги собственной деятельности контрольно-счетных органов, результаты исполнения представлений и предписаний;

- деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований для региональных контрольно-счетных органов и деятельность их самих для Счетной палаты Российской Федерации;

- любые другие вопросы, входящие в круг интересов контрольно-счетных органов, для решения которых требуется их всестороннее исследование.

Аналитическая деятельность (аналитика) – это обусловленная поставленными целями и задачами деятельность с применением специальных методов (способов) обработки информации, установления ее полноты, достоверности и иных свойств, выявления проблем и тенденций развития процессов, составления прогнозов в целях выработки предложений по оптимальному решению поставленных задач.

Аналитика в органах внешнего финансового контроля неразрывно связана с последующим принятием управленческого решения. Поэтому важны выводы и предложения, сделанные по результатам проведения анализа, которые должны использоваться при подготовке решений.

Сотрудники органов внешнего финансового контроля при осуществлении аналитической деятельности используют следующие аналитические методы:

1. Метод системного анализа. Предполагает рассмотрение любого объекта исследования (явления, процесса) как системы, совокупности взаимосвязанных элементов, образующих целое. Это позволяет установить роль и место элементов системы, учесть все противоречия и отклонения, взаимосвязи и взаимодействия внутри системы и другие отношения.

2. Метод анализа и синтеза. Отражает процесс разделения объекта на составные части, их исследование с последующим объединением в целое.

Анализ (разложение целого на элементы) и синтез (сведение элементов в целое) предполагает разделение анализируемых систем (явлений, проблем) на составные части (элементы) в целях установления сущности элементов, их взаимосвязей и взаимозависимостей с последующим объединением в целое, что дает новое знание обо всей системе.

3. Сравнение и аналогия. Метод сравнения предполагает сопоставление однородных данных. Выявленные схожесть или различия дают возможность оценить явление, сравнивая его с однородным явлением (метод аналогии), с его состоянием в прошлом, либо распространить установленные в прошлом (настоящем) тенденции на будущий период (метод экстраполяции).

Метод сравнения позволяет выявить отклонения от норм, стандартов, плановых показателей, показателей предшествующих периодов. Корректное сравнение требует обеспечения сопоставимости показателей.

4. Метод структурирования. Предполагает определение структуры системы (проблемы), выявление ее элементов (компонентов), характера и форм их взаимодействия.

Под структурированием понимается формирование внутреннего строения (скелета) системы, разделение ее на части (элементы), каждая из которых имеет собственную функцию и реализует устойчивые связи и отношения с другими элементами структуры.

Структурирование предполагает упорядочение полученных данных в соответствии с задачами аналитического исследования, их группировку по основаниям (признакам): видам, формам, времени и иным.

5. Метод ранжирования. Реализуется посредством иерархического упорядочения элементов системы по уровню их важности. Ранжирование необходимо при исследовании структуры системы, поэтому данный метод часто применяется совместно с методом структурирования.

Метод ранжирования также используется в целях понижения размерности задач, проблем, исследовательских объектов и т.п. Иерархическое упорядочивание элементов системы, расчленение на компоненты более низкого уровня способствует оптимизации процесса их исследования.

6. Классификация. Проводится по принципу сходства (различия) одного определенного признака, отражающего свойства объекта. Процедура классификации не имеет собственной ценности и приобретает ее, когда способствует достижению поставленных целей.

7. Факторный анализ – метод исследования систем, в основе которого лежит процедура выделения основного фактора (как главного либо слабого звена), установления его роли, влияния на функции и результативность системы. Затем выявляются все второстепенные факторы, обусловившие возникновение и воспроизводство проблемы, определяются их значение, характер и взаимосвязи.

8. Графический метод является средством иллюстрации процессов, исчисления ряда показателей и оформления результатов исследования. Графические изображения финансово-экономических показателей различают по назначению и способу построения. В основе графического метода часто находится группировка данных по характерным признакам с оформлением их в виде таблиц.

9. Метод установления причинно-следственных связей. Предполагает выявление причин, которые определяют поведение системы, являются основанием вызываемых ими изменений – следствия. Важно корректно определять содержательную сторону причины и следствия, не путая их роли.

Любое явление может одновременно быть причиной и следствием для разных связок отношений «причина – следствие». Следствие, определяясь причиной, оказывает обратное воздействие на нее. Установив причины явления, проблемы становится возможным оптимизировать их состояние, воздействуя на причины непосредственно.

10. Метод выявления внутренних и внешних противоречий и иные методы.

Обычно аналитическое исследование включает три этапа.

Первый этап. Это первичная обработка данных и получение нового информационно-аналитического продукта. Он включает:

- формирование специализированного массива информации, относящейся к решаемой задаче;

- первичный анализ, получение общего представления об информации;

- оценка информации: выявление неполноты, противоречивости, недостоверности;

- структурирование, ранжирование, классификация информации;

- оформление информационно-аналитического продукта.

Для формирования специализированного информационного массива используются самые разнообразные источники: расчетные данные прогноза социально-экономического развития, данные проектов бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов, статистические сборники, бюджетная, финансово-бухгалтерская и иная отчетность, нормативные правовые акты и их проекты, итоговые документы проверок контрольных органов, архивы, базы системы Интернет и другие.

Затем устанавливается сущность, важность, достоверность и полнота данных посредством их разделения и сопоставления.

К критериям достоверности информации можно отнести:

- обоснованность (подтверждение данными из иных источников);

- непротиворечивость (отсутствие противоречий в информации, а также при сопоставлении данных с иными источниками);

- авторитетность источника информации (статус, квалификация, репутация и т.п.);

- правовую корректность;

- степень защищенности носителя информации.

Для продолжения анализа информация должна быть структурирована, ранжирована, классифицирована.

Структурирование предполагает упорядочение полученных данных в соответствии с задачами аналитического мероприятия, их группировку, систематизацию. Необходимо сформировать скелет массива информации, разделив ее на части (компоненты), выявив собственную функцию каждого компонента, установив связи с другими компонентами структуры.

В целях систематизации информации выявляются данные, имеющие взаимные связи и отношения, и консолидируются в определенную совокупность, подчиненную единой цели. Систематизация также дает возможность оценить полноту и непротиворечивость совокупной информации, в случае необходимости – принять меры к получению нужных данных.

Ранжирование информации позволяет упорядочить данные по иерархическому основанию, их значимости, важности. При необходимости проводится классификаци я данных.

Первый этап аналитического исследования заканчивается получением новой совокупности данных – информационно-аналитического продукта, который можно рассматривать как базу данных для дальнейшего анализа и как самостоятельный результат исследования.

На втором этапе выявляются проблемы, факторы влияния, тенденции развития и составляется прогноз. На этом этапе происходит:

- выявление связей и отношений, противоречий, присущих исследуемой системе;

- выявление проблем и причин их возникновения;

- выявление и оценка факторов, влияющих на проблемы;

- определение тенденций изменения обстановки;

- составление прогноза дальнейшего развития ситуации.

Под проблемой понимается противоречивая ситуация, сложный вопрос, требующие изучения и разрешения. Проблемой может быть противоречие (несоответствие) действующим нормативно-правовым актам, правилам и стандартам, отклонения от них, несоответствие целей и достигнутых результатов, плановых показателей фактическим, достигнутых результатов и издержек, и многие другие несоответствия и противоречия.

Выявить сущность проблемы, причины ее возникновения, факторы, способствующие ее воспроизводству, целесообразно с помощью метода системного анализа – базового метода аналитики. При этом проблема рассматривается как система, как совокупность взаимосвязанных элементов, что позволит учесть все внутренние отношения, противоречия и взаимодействия элементов, а также установить их роль и место в формировании проблемы.

Главная проблема выявляется и формулируется с помощью анализа причинно-следственных связей, отклонений и противоречий в системе, а также при исследовании факторов, отрицательно влияющих на ее поведение. Проблемы второго порядка выявляются, а затем исследуются с применением метода структурирования – так определяются их роль и место в главной проблеме.

Основной фактор, влияющий на возникновение и воспроизводство проблемы, все второстепенные факторы и отношения между ними устанавливаются при помощи метода факторного анализа.

Выявленная проблема, возможно, в той или иной мере уже имела место и способы решения, поэтому полезно получить сведения об источниках информации, проанализировать опыт решения аналогичных задач.

После определения проблем и их источников, определяются тенденции изменения обстановки и делается прогноз дальнейшего развития ситуации.

Под прогнозом понимается научно обоснованное суждение о возможных состояниях системы (объекта, явления) в будущем на основе знания начального состояния системы и законов (тенденций) ее изменения. Функция прогнозирования состоит в выработке предположений относительно состояния и тенденций изменения системы. Процесс прогноза связан с анализом динамики функционирования системы и характера воздействия на нее внешних и внутренних факторов.

Чтобы составить прогноз, необходимо выявить совокупность факторов, оказывающих определяющее влияние на поведение системы. Для этого устанавливаются причинно-следственные связи, определяются отношения, порождающие противоречия и проблемы, выявляются взаимосвязи, взаимозависимость элементов системы.

Факторами, влияющими на состояние системы, как правило, являются выявленные проблемы разных уровней. Однако не только проблемы будут формировать тенденции изменения системы. Воздействовать на ее поведение могут внешние и внутренние факторы, которые не генерируют проблем, а, наоборот, имеют позитивное влияние. Например, политическая обстановка, состояние нормативно-правовой среды, внутриведомственного контроля, уровень финансовой обеспеченности, эффективность менеджмента, кадровый состав, разного рода риски, пороговые значения состояния систем и многое другое.

Факторы влияния систематизируются по выбранным критериям. Выделяются, например, факторы, содержащие (не содержащие) риски, риски высокие (низкие), факторы, действующие постоянно (временно), факторы динамичные (статичные), факторы, ухудшающие (улучшающие) ситуацию, факторы объективные (субъективные) и т.д.

Для того, чтобы определить характер воздействия факторов в будущем, применяются методы сравнения и аналогии. Выявленная схожесть дает возможность оценить состояние системы в будущем, сравнивая с поведением аналогичной системы или распространяя установленные в настоящем тенденции на будущий период (метод экстраполяции).

При прогнозировании может быть использован метод экспертных оценок, основанный на анализе мнений и выводов различных экспертов о настоящем и будущем состоянии системы.

Как правило, невозможно ограничиться каким-то одним прогнозом, поэтому обычно составляется три варианта: оптимистический, средневзвешенный и пессимистический.

Третий этап аналитического исследования состоит в подготовке выводов и предложений и включает:

- выбор критериев удовлетворительного решения;

- проведение моделирования;

- выбор стратегии решения проблемы;

- выводы и предложения.

Сделанный в ходе анализа прогноз фактически представляет собой вывод, так как определяет конечное состояние исследуемой системы. Это состояние, как правило, по каким-то параметрам не может быть оценено как приемлемое и нуждается в коррекции посредством ввода дополнительных факторов, влияющих на поведение системы, например, управляющих воздействий. Поэтому аналитик формирует предложения, в которых обосновывает возможные пути оптимизации рисков, блокирования воздействия неблагоприятных факторов, перевода негативных тенденций в позитивное русло, определяет точки воздействия, его характер, интенсивность, формы и механизмы, то есть способы достижения цели. Эти предложения лягут в основу управленческих решений потребителя аналитического продукта.

Для того, чтобы определить, какое решение проблемы будет считаться приемлемым, выбираются критерии приемлемости удовлетворительного решения. К ним можно отнести критерии:

- результативности (предлагаемое решение должно обеспечивать достижение поставленных целей);

- эффективности (оно должно обеспечить достижение поставленных целей при заданном ресурсном потенциале);

- правовой корректности (оно должно соответствовать требованиям законодательства);

- организационной оптимальности (оно должно предполагать приемлемость и доступность предлагаемых способов, механизмов и форм реализации решения);

- социальной ориентированности (оно должно способствовать решению социальных, общественно значимых вопросов);

- соответствия заданным ограничениям в аспекте ресурсов, рисков и сроков реализации;

- обоснованности, объективности и другие.

С помощью критериев удовлетворительного решения проблем создается модель желаемого состояния системы.

Модель – это система, исследование которой служит средством получения информации о другой системе, это прототип, замещающий в определенном отношении изучаемый оригинал. Предложения должны увязать модель желаемого состояния системы (это цель) и пути достижения этой цели.

Итоги проведенного анализа отражаются в соответствующем документе. Если произведен анализ проблемы в ходе экспертно-аналитического мероприятия, то его результаты отражаются в заключении, составляемом по его итогам. Результаты анализа отдельных проблем могут быть оформлены в виде аналитической записки или справки. Документ по итогам проведенного анализа может содержать:

- оглавление, отражающее логику изложения;

- введение (актуальность анализа, его цели и исследовательские задачи, структура, формулируется проблемная ситуация);

- теоретико-методологическую часть (понятия, категории, методология, системы отсчета, которые будут использоваться аналитиком, приводится опыт аналогичных исследований, устанавливается сектор анализа – ограничения исследовательской задачи, исследуется нормативно-правовая база проводимого анализа);

- основную часть (процессы обработки информации, характеристики проблем и факторов, влияющих на изменение исследуемой проблемы, выявления тенденций и составления прогноза развития ситуации);

- выводы и предложения (пути оптимизации рисков, варианты перевода неблагоприятных тенденций в позитивное русло, формы и методы преодоления противоречий, стратегическое решение проблем).

Аналитическая деятельность – процесс сложный и доступный далеко не каждому сотруднику органа внешнего финансового контроля. Аналитик должен обладать необходимыми знаниями, уметь мыслить творчески и иметь определенные качества:

1. Аналитический склад ума (умение анализировать информацию, отбирать необходимые факты, сравнивать, сопоставлять факты, явления).

2. Ассоциативное мышление (установление ассоциаций с ранее изученными, знакомыми фактами и явлениями, интуиция в поиске новых решений).

3. Самостоятельное мышление (отсутствие зависимости от авторитетов и стереотипов).

4. Логичность рассуждений (умение выстраивать логику доказательности принимаемого решения, внутреннюю логику решаемой проблемы, логику последовательности действий, предпринимаемых для решения задачи).

5. Системность (умение рассматривать изучаемый объект, проблему как систему, состоящую из взаимосвязанных элементов).

6. Чувство нового (нестандартный подход к проблемам, способность к поиску новых путей и способов исследования).

Аналитик должен уметь отбирать нужную (для конкретных целей) информацию из различных источников, анализировать ее, систематизировать и обобщать полученные данные в соответствии с поставленной познавательной задачей, уметь выявлять проблемы в различных областях знаний, в окружающей действительности, выдвигать обоснованные гипотезы их решения. Необходимо также уметь ставить эксперименты, делать аргументированные выводы, выстраивать систему доказательств, уметь обрабатывать данные, генерировать новые идеи, возможные пути поиска решений, оформления результатов, работать в коллективе, решая познавательные, творческие задачи, а также владеть искусством и культурой коммуникации.

Расширение областей применения экспертно-аналитической деятельности и повышение ее качества – перспективное направление совершенствования деятельности органов внешнего финансового контроля. Выводы и предложения, сделанные по итогам проведения экспертно-аналитических мероприятий, позволяют органам государственной власти и местного самоуправления скорректировать свое воздействие на систему управления социально-экономическими процессами, достигая необходимых результатов с учетом принципа эффективности использования бюджетных средств.

Задания:

1. Составьте последовательность действий контрольно-счетного органа муниципального образования при проведении финансово-экономической экспертизы проекта постановления администрации муниципального образования о принятии расходного обязательства.

2. Составьте программу экспертно-аналитического мероприятия «Анализ бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации».

Вопросы для самоконтроля:

1. Что такое экспертно-аналитическое мероприятие? В чем его отличие от контрольного мероприятия?

2. Как планируются экспертно-аналитические мероприятия?

3. Какие документы составляются на этапе подготовки экспертно-аналитического мероприятия в Счетной палате Российской Федерации?

4. Какие методы проведения экспертно-аналитических мероприятий вы знаете?

5. Что может стать предметом экспертно-аналитического мероприятия?

6. Как проводится финансовая экспертиза проектов законов (решений)?

7. Что такое финансово-экономическая экспертиза?

8. Какие нормативные правовые акты подлежат финансово-экономической экспертизе?

9. Какие нормативные правовые акты подлежат экспертизе, проводимой контрольно-счетными органами муниципальных образований?

10. Что такое мониторинг исполнения бюджета?

11. Какие документы составляются по результатам экспертно-аналитические мероприятия?

12. Каковы методы аналитической деятельности контрольно-счетных органов?