Экспертиза проектов нормативных правовых актов

Обычно экспертизу определяют как исследование какого-либо объекта, ситуации, вопроса, требующего специальных знаний, с представлением мотивированного заключения. Экспертиза широко используется во многих областях деятельности человека для оценки состояния объектов, оценки рисков, обоснования принятия решений.

В практике внешнего государственного финансового контроля экспертиза традиционно рассматривается как метод предварительного контроля. То есть предметом экспертизы является не принятый документ, не уже свершившееся действие или его результат, а проект нормативного правового акта, который требует исследования на предмет возможности его принятия органом государственной власти или органом местного самоуправления.

Органы внешнего финансового контроля осуществляют финансовую экспертизу.

Особенностью финансовой экспертизы является то, что положения представленного на экспертизу документа исследуются с финансовой точки зрения: достаточности финансовых ресурсов, правильности применения финансового законодательства, законности применения механизмов финансового регулирования и т.д.

В соответствии с законодательством предметом экспертизы, проводимой органами внешнего финансового контроля, могут быть проекты:

- законов (решений) о бюджетах (федеральном, субъекта Российской Федерации, местном) и внесении в них изменений;

- законов (решений) об исполнении бюджетов;

- законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов и внесении в них изменений;

- законов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- законов о бюджетах территориальных фондов обязательного медицинского страхования и внесении в них изменений;

- законов об исполнении бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

- законов (решений) об установлении налогов и сборов;

- иных нормативных правовых актов, экспертизу которых поручат провести органам внешнего финансового контроля законодательные (представительные) органы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Такая экспертиза носит финансовый характер. Ее проведение предполагает исследования проекта закона (решения) на предмет:

- соответствия предмета регулирования полномочиям публично-правового образования;

- полноты документов, которые должны быть представлены вместе с проектом;

- правильности применения бюджетного, налогового и иного законодательства Российской Федерации;

- законности и правильности применения механизмов финансового регулирования;

- правильности применения бюджетной классификации Российской Федерации;

- обоснованности выделения финансовых ресурсов;

- соответствия планируемых бюджетных обязательств принятым расходным обязательствам публично-правового образования;

- достаточности финансовых ресурсов для достижения поставленной цели;

- правильности выбора предложенных видов бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств;

- соответствия затрат планируемым финансовым результатам;

- финансовых последствий принятия проекта закона (решения).

Объемы и предмет исследования при проведении финансовой экспертизы устанавливаются контрольно-счетными органами в своих внутренних документах.

В законе № 6-ФЗ впервые появилось понятие финансово-экономической экспертизы. Предметом такой экспертизы закон определил:

- проекты законов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств субъекта Российской Федерации;

- проекты муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования.

По всей видимости, законодатель посчитал, что в данном случае проведения финансовой экспертизы недостаточно. При этом он определил предметом экспертизы не только сам проект, но и его финансово-экономическое обоснование. Таким образом, можно сделать вывод о том, что финансово-экономическую экспертизу проекта нормативного правового акта можно провести только в том случае, если к нему приложено финансово-экономическое обоснование.

Предметом финансово-экономической экспертизы являются:

1. Проекты законов субъектов Российской Федерации (решений представительных органов местного самоуправления) в части, касающейся расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований). Под это понятие подпадают проекты законов (решений), в которых устанавливаются, изменяются или отменяются расходные обязательства, а также законы (решения) о внесении в них изменений.

2. Проекты нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) в части, касающейся расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Это означает, что экспертизе подлежат проекты не только законов (решений), которые принимают законодательные (представительные) органы, но и нормативные правовые акты исполнительных (исполнительно-распорядительных) органов. В эти органы направляются и заключения по результатам экспертиз. Таким образом, количество экспертиз, проводимых контрольно-счетными органами, увеличивается в несколько раз, расширяется состав потребителей их результатов.

3. Финансово-экономические обоснования, которые должны обосновывать необходимость принятия (изменения) упомянутых нормативных правовых актов и их финансово-экономическую эффективность. При этом финансово-экономическое обоснование может стать предметом экспертизы только в том случае, если:

- оно составлено и вместе с проектом нормативного правового акта направлено в контрольно-счетный орган;

- существуют нормативные правила, регламентирующие содержание финансово-экономического обоснования.

Следует признать, что в настоящее время финансово-экономические обоснования прилагаются далеко не ко всем проектам нормативных правовых актов. В большинстве субъектов Российской Федерации и муниципальных образований не приняты нормативные правовые акты, устанавливающие требования к структуре и содержанию финансово-экономических обоснований.

Поскольку проекты нормативных правовых актов должны поступать на экспертизу вместе с финансово-экономическими обоснованиями, то технологически финансово-экономическая экспертиза состоит из двух частей:

1) экспертизы самого проекта нормативного правового акта, в ходе которой оцениваются с финансово-экономической точки зрения цели, задачи, способы регулирования, исполнимость обязательств и возможных последствий;

2) экспертизы финансово-экономического обоснования проекта, целью которой будет оценка его обоснованности.

В ходе финансово-экономической экспертизы проекта нормативного правового акта целесообразно провести его анализ и оценку по следующим параметрам:

- цели принятия правового акта, их соответствие как основополагающим программным документам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, так и состоянию (тенденциям развития) публично-правового образования;

- социально-экономическая проблема, решение которой обеспечивается в связи с принятием и реализацией нормативного правового акта, актуальность и общественная значимость этой проблемы;

- способ решения проблемы, возможность ее решения предлагаемым способом, наличие альтернативных, менее затратных для бюджета или более результативных способов решения;

- основные группы участников общественных отношений, интересы которых будут затронуты (учтены, реализованы, ущемлены) в связи с принятием нормативного правового акта;

- возможные расходы соответствующего бюджета и правильность определения объема расходов либо совокупные расходы общественных ресурсов в целом в рамках публично-правового образования;

- исполнимость нормативного правового акта в предлагаемой редакции;

- соотношение общественных выгод от принятия акта и издержек на его реализацию;

- ожидаемый финансовый, экономический, социальный или иной эффект от реализации нормативного правового акта;

- риски недостижения запланированного результата, возможные негативные последствия принятия нормативного правового акта.

В ходе экспертизы финансово-экономического обоснования производится оценка, соответствия его содержания установленным требованиям, а также обоснованности:

- необходимости принятия нормативного правового акта;

- определения проблемы, подлежащей урегулированию в проекте нормативного правового акта;

- целей принятия нормативного правового акта;

- выбранных способов реализации намеченной цели;

- определения круга участников регулируемых отношений;

- выбранной модели регулирования социально-экономических отношений;

- расчета стоимости расходных обязательств;

- финансовых последствий для соответствующего бюджета;

- предложенных видов бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств;

- ожидаемого финансового, экономического, социального или иного эффекта от реализации нормативного правового акта;

- применения критериев оценки и методик определения эффективности бюджетных расходов;

- рисков недостижения запланированного результата.

Результатом финансово-экономической экспертизы является оценка как проекта нормативного правового акта, так и обоснованности финансово-экономического обоснования принятия этого акта, выраженная в заключении контрольно-счетного органа. Наряду с такой оценкой заключение должно содержать вывод о возможности рассмотрения и принятия проекта нормативного правового акта, а также предложения по устранению отмеченных недостатков.

На рисунке 20 приведена схема, поясняющая различия финансовой и финансово-экономической экспертиз.

Рис. 20. Схема проведения финансовой

и финансово-экономической экспертизы