Становление и развитие института гражданства Российской Федерации

В России до учреждения республики в 1917 г. гражданства не существовало, а все физические лица обладали статусом подданных. Это определялось монархической формой правления и существованием института подданства. После октябрьского революции 1917 г. был принят Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов»[64], который заложил основу советского института гражданства и отменил все существующие прежде сословия и связанные с ними привилегии, преимущества и ограничения. В соответствии с ним для жителей России вводился единый правовой статус - гражданин Российской Республики.

Правовой базой приобретения гражданства стала Конституция РСФСР 1918 г., которая отнесла к предметам ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК издание общих постановлений о приобретении и утрате прав российского гражданства и о правах иностранцев на территории Республики. За местными Советами Конституция закрепила полномочия представлять права российского гражданства тем иностранцам, которые проживали в РСФСР для трудовых занятий, принадлежали к рабочему классу или к трудовому народу. Следующим этапов развития российского гражданства являлось образование СССР и принятие Конституции (Основного закона) СССР 1924 г., которая установила единое союзное гражданство. 29 октября 1924 г. было утверждено Положение о союзном гражданстве, согласно которому правом принятия в союзное гражданство обладали ЦИК союзных республик.

Положение о гражданстве СССР[65], утвержденное ЦИК и СНК СССР 13 июня 1930 г. урегулировало все вопросы, связанные с признанием человека гражданином СССР, с порядком принятия гражданства, выходом из него и закрепило упрощенный порядок приема в союзное гражданство и выхода из него. Согласно этому Положению каждое лицо, находившиеся на территории СССР, признавалось гражданином СССР, поскольку недосказана его принадлежность к гражданству иностранного государства.

В соответствии с Конституцией (Основным законом) СССР 1936 г. и принятым на её основе Законом от 19 августа 1938 г. «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик»[66] прием в советское гражданство иностранца относился к компетенции Президиума Верховного Совета СССР или Президиума Верховного Совета союзной республики, в которой он проживал, выход из гражданства - к компетенции Президиума Верховного Совета СССР.

Советское законодательство о гражданстве, по мнению Л.Д. Воеводина, развивалось по двум основным направлениям. Во-первых, постепенно изымались статьи, предусматривающие дискриминационные требования при принятии в советское гражданство (классовая принадлежность, социальное положение и другие признаки). Так, ст. 5 Закона «О гражданстве СССР» 1938 г. предусматривала запреты браков с иностранцами. Она была отменена лишь 4 февраля 1948 г. Во-вторых, развитие законодательства шло от децентрализации к централизации. По существу, важнейшие полномочия, связанные с выходом лица из советского гражданства, были отнесены к компетенции союзных органов[67].

Конституция (Основной закона) СССР 1977 г. и Закон от 1 декабря 1978 г. «О гражданстве СССР»[68] отнесли к исключительной компетенции Президиума Верховного Совета СССР вопросы приобретения, прекращения, изменения и восстановления в гражданстве. Восстановление в гражданстве было впервые введено Законом СССР «О гражданстве СССР».

Основаниями прекращения советского гражданства являлись выход и лишение гражданства. При этом лишение гражданства считалось исключительным случаем и применялось в отношении лиц наносящих своими действиями ущерб авторитету государственной безопасности страны.

Во второй половине 1980-х г.г., в связи с переменами в обществе и государстве, право на гражданство в СССР стало рассматриваться как естественное право человека. В развитие этого подхода были приняты Закон СССР 23 мая 1990 г. № 1518-1 «О гражданстве СССР»[69], в котором отсутствовало право государства лишить человека советского гражданства, и Закон Российской Федерации 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации»[70], вступивший в силу 6 февраля 1992 г. российским гражданством признавалась устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, прав и свобод человека. В соответствии с положениями этого закона каждый приобретал право на изменение своего гражданства и была отменена возможность лишения гражданства.

В 1997 г. Россия подписала Европейскую конвенцию о гражданстве (Страсбург, 1997 г.)[71], в которой некоторые вопросы трактуются иначе, чем в законе от 28 ноября 1991 г., отличающемся либерализмом по сравнению с зарубежным законодательством. В связи с этим. Появилась необходимость разработки и принятия нового закона «О гражданства Российской Федерации».

В пояснительной записке к проекту закона «О гражданстве Российской Федерации», внесенного Президентом Российской Федерации в Государственную Думы отмечалось, что «действующий Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» разрабатывался в переходный период становления новой российской государственности и не мог учитывать особенностей последующего развития России и ее правовой системы, а также характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами. Кроме того, Российская Федерация в 1997 году подписала Европейскую конвенцию о гражданстве.

Отдельные положения действующего Закона не полностью согласуются с соответствующими положениями Конституции Российской Федерации, которая была принята в 1993 году, после вступления его в силу.

Так, содержащееся в действующем Законе положение о гражданстве Российской Федерации и гражданстве республик в составе Российской Федерации (пункт 2 статьи 2) не согласуется с положениями Конституции Российской Федерации о суверенитете Российской Федерации и верховенстве федеральных законов (части 1 и 2 статьи 4), о равноправии субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 5), о едином и равном гражданстве независимо от оснований его приобретения (часть 1 статьи 6), об отнесении вопросов гражданства к ведению Российской Федерации (пункт " в" статьи 71).

Сравнительный анализ действующего Закона с зарубежным законодательством в области гражданства выявил его уникальный либерализм. Особенно это касается условий приема в российское гражданство, оснований отказа в его приобретении и трактовки множественного (двойного) гражданства, а следовательно, и сбалансированности интересов государства и личности»[72]. В настоящее время общественные отношения связанные с гражданством регулируются Федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»[73].