Социальный контракт» правительств Г.Вильсона и Дж.Каллагэна.

К парламентским выборам, назначенным на 4 марта 1974 г., правительственный лагерь готовился в состоянии спокойной уверенности в своей победе. Хит заявлял о стремлении сформировать «сильное правительство», независимое от «мнения толпы» и способное ответить на вызов времени. Лейбористская партия, напротив, провела энергичную избирательную кампанию. Но она испытывала явный недостаток новых идей и ярких лидеров.

В правом крыле Лейбористской партии в 1970-1971 гг. сформировалось два полюса, один из которых образовало реанимированное Фабианское общество, а второй консолидировался вокруг Р.Дженкинса. Лидер обновленного Фабианского общества Антони Крослэнд и его единомышленники выступили за возрождение традиционных ценностей партии, социалистических идеалов рабочего движения. Эта необычная для правых лейбористов позиция объяснялась опасением растворения традиционного электората партии и утраты ею своего политического лица. Рой Дженкинс объединил вокруг себя правых лейбористов, выступавших за возвращение к «общенациональной политике» бывшего лидера партии X.Гейтскелла.

Левое крыло Лейбористской партии оставалось достаточно пестрым как в идеологическом, так и организационном отношении. Его лидеры во главе с Майклом Футом были введены в состав «теневого кабинета» и избегали жесткой конфронтации с руководством партии. Большую роль в формировании «левого центра» сыграл Энтони Веджвуд Бенн. Член Палаты лордов по рождению Веджвуд отказался от пэрского титула и сменил имя на более «народное» – Тони. Его сближение с группой Фута произошло на почве поддержки стачечного движения и активных политических акций тред-юнионов. Левые оказались также едины в критике предложений группы Крослэнда, считая их слишком ограниченными и призывая к «более эгалитарной» политике доходов.

На фоне активизации правых и левых группировок Вильсону все чаще приходилось выступить в роли примирителя интересов различных фракций, принося в жертву целостность и последовательность партийной программы. Основой для компромисса стало провозглашение программы активных социальных преобразований, направленных на уменьшение общественного неравенства в стране, в том числе в области налогообложения, пенсионного обеспечения и социального страхования, совершенствования государственных систем медицинского обслуживания и образования. Конференция 1973 г. продемонстрировала быстрый рост личного авторитета Джеймса Каллагэна, избранного председателем партии.

Предвыборная программа Лейбористской партии, подготовленная к февральским выборам 1974 г., носила радикальный характер. Она предусматривала проведение широкой национализации, укрепление системы государственного регулирования, сокращение военных расходов, проведение референдума об условиях участия Великобритании в Общем рынке. Результаты выборов показали, что программные установки обеих ведущих партий Великобритании не вызывали большого доверия избирателей. Консерваторы получили 37% голосов, лейбористы – 38%. Символичным был неожиданный успех Либеральной партии, долгое время находившейся на грани распада. За либералов проголосовал почти каждый пятый избиратель. В результате лейбористы получили 301 депутатский мандат, консерваторы – 296, либералы – 13. Таким образом, ни одна из партий не завоевала абсолютного большинства в Палате общин.

Попытки Хита провести консультации с руководством либералов о формировании коалиционного кабинета не увенчались успехом. После их провала Хит представил королеве прошение об отставке. Полномочия премьер-министра были переданы Вильсону. Поскольку лейбористское «правительство меньшинства» не имело шансов противостоять консолидированному голосованию других фракций, то его лидер по традиции мог сразу же инициировать роспуск парламента и проведение новых выборов. Вильсон избрал иной путь. В течение нескольких месяцев он старательно избегал выносить на обсуждение в парламенте «непопулярные» законопроекты и не давал своим противникам шанс блокировать его политику без угрозы их собственному рейтингу.

Выполняя предвыборные обещания, лейбористское правительство отменило закон «Об отношениях в промышленности», вызывавший протесты тред-юнионов, удовлетворило требования шахтеров по повышению зарплаты, а также отказалось от диктата в вопросе предельного уровня повышения заработной платы в других отраслях. «Политика доходов» приобрела добровольный характер. Началась реализация программ по борьбе с безработицей. Благодаря государственной финансовой поддержке на многих предприятиях была восстановлена полная рабочая неделя. Последовало увеличение размера пенсионных пособий, временно были «заморожены» цены на продовольственные товары и квартплата, принят закон о поддержке многодетных семей.

Вильсон попытался сделать шаг и в решении болезненной ольстерской проблемы. В апреле 1974 г. во время визита в Северную Ирландию он выдвинул пакет предложений по подготовке ратификации Саннингдейлского соглашения. Но нейтрализовать действия экстремистских группировок не удалось. После начала в Ольстере всеобщей политической стачки, организованной протестантскими ультра, британскому правительству пришлось распустить северо-ирландскую ассамблею и вновь вернуться к режиму прямого правления. В июле 1974 г. был принят «Северо-ирландский конституционный акт», в соответствии с которым предполагалось создание в Ольстере нового местного представительного органа – конституционного Конвента. Но возможность для реализации этого проекта так и не представилась.

Несмотря на провал инициатив по решению ольстерской проблемы, Вильсону удалось обеспечить в первые месяцы правления быстрый рост популярности своего правительства. Стимулирующая налоговая и инвестиционная политика в сочетании с популярными мерами в сфере трудовых отношений и социального обеспечения создавали благоприятное впечатление у самых широких слоев английского общества. Одновременно все более очевидными становились признаки дестабилизации национального и мирового рынка. На протяжении первой половины 1974 г. экономика всех западных стран начинала втягиваться в полосу глубокого структурного кризиса. Но для рядовых англичан наступление «тяжелых времен» пока ассоциировалось скорее с наследием предыдущего консервативного кабинета. Инициировав роспуск парламента, лейбористы получили уникальную возможность использовать результаты своей популистской политики и при этом вновь построить избирательную кампанию на основе критики прежнего консервативного курса.

Программа, подготовленная лейбористами к осенним выборам, содержала лишь одно принципиально новое положение – идею «социального контракта», предложенную Каллагэном. Она подразумевала возобновление тесного сотрудничества профсоюзов и правительства во имя «коренного и необратимого перераспределения власти и богатства в пользу рабочих». Реальное содержание этой программы заключалось в стремлении к более полной и решительной реализации идеи «государства благосостояния». Каллагэн предполагал, что борьба с кризисными тенденциями и сохранение высокого уровня жизни должны обеспечиваться расширением государственного регулирования экономики и социальных отношений.

Результат выборов, прошедших 10 октября 1974 г., оказался достаточным для завоевания лейбористами прочного парламентского большинства. Они получили 319 мест в Палате общин (39, 3%: голосов избирателей), консерваторы – 296 (35, 8%), либералы – 13 (18, 3%). Заметного успеха добилась Шотландская национальная партия, впервые получившая 11 мест в нижней палате парламента.

С конца 1974 г. правительству Вильсона пришлось столкнуться с резким ухудшением экономического положения. В течение нескольких месяцев промышленное производство в Великобритании сократилось более чем на 10%. Около 30% промышленных мощностей оказались недогруженными, что привело к стремительному росту безработицы. Если в начале 1974 г. насчитывалось 700 тыс. безработных, то в 1975 г. – уже 1400 тыс. Необычно развивались инфляционные процессы. Впервые в истории рыночной экономики устойчивое сокращение производства сопровождалось ростом цен (процесс «стагфляции»). В Великобритании в 1974 г. розничные цены возросли на 19%, а в 1975 г. – на 24%. Подобная инфляция получила название галопирующей, и ее появление было следствием долговременного использования кейнсианских методов регулирования – стимулирования совокупного спроса посредством дефицитной бюджетной политики, создания избыточных кредитных денег. В Великобритании к этим причинам добавлялась и хроническая проблема платежного дефицита.

С лета 1975 г. правительству Вильсона пришлось использовать все силы для сдерживания роста инфляции, поддержки инвестиционной активности и сглаживания трудовых конфликтов. Программа «социального контракта» в ее первоначальном замысле была практически сорвана. Правительству удалось лишь добиться заключения с профсоюзами соглашения о пределе их требований к росту заработной платы (10% в год). Последовали и «непопулярные меры» – повышение налогов на потребительские товары, сокращение государственных расходов на социальные и культурные программы. Но в целом правительственная антикризисная программа оставалась в своей основе пассивной, выжидательной. В ситуации, когда от политического класса требовалась разработка принципиально новой социальной идеологии, лейбористский истеблишмент мог предложить лишь временные меры, призванные «переждать тяжелые времена». Ощущалась и психологическая усталость многих лейбористских лидеров. Заявление Вильсона о его решении уйти с поста премьер-министра, прозвучавшее 16 марта 1976 г., не стало неожиданностью.

В короткой внутрипартийной избирательной кампании, которая последовала за отставкой Вильсона, участвовало шесть кандидатов. В первом туре лучших результатов добились М.Фут (90 голосов), Дж.Каллагэн (84 голоса) и Р.Дженкинс (37 голосов). Второй тур выявил преимущество Каллагэна, но оно не имело абсолютного характера. Лишь с третьей попытки ему удалось одержать победу над Футом. 5 апреля 1976 г. Великобритания узнала имя нового премьер-министра.

Оказавшись в роли премьер-министра, Джеймс Каллагэн провозгласил окончательный переход к политике бюджетной экономии, приоритетное значение антиинфляционных мер, полный отказ от планов национализации. Идея «социального контракта» не была полностью отвергнута, но отныне рассматривалась в контексте антикризисной политики. Основным оппонентом правительственного курса выступило рабочее движение. Во второй половине 70-х гг. Великобритания была охвачена акциями протеста. Из-за забастовок периодически прекращали работать больницы, транспорт, почтовая и пожарная службы. Консолидированно выступали за улучшение условий труда профсоюзы металлургов, шахтеров, автомобилестроителей, водителей, железнодорожников.

От борьбы за повышение заработной платы организованное рабочее движение начало переходить к требованиям расширения государственной поддержки промышленных предприятий, обеспечения полной занятости, изменения системы налогообложения, установления жесткого контроля над импортом. Правительству с трудом удавалось сдерживать политизацию профсоюзного движения и предупреждать наиболее радикальные выступления. Каллагэну пришлось даже вывести из состава кабинета нескольких представителей левого крыла партии. Но все эти меры оборачивались в конечном счете сокращением электоральной базы лейбористов. Свидетельством стремительного падения популярности правящей партии стали результаты муниципальных выборов в мае 1977 г. С огромным перевесом победу на них одержала Консервативная партия.

Угрозу гражданскому миру представляли не только выступления радикального крыла тред-юнионов, но и действия националистических и террористических организаций. С середины 70-х гг. участились волнения в Шотландии и Уэльсе, проходившие под сепаратистскими лозунгами. В качестве превентивной меры правительственными экспертами был подготовлен проект расширения административной автономии Уэльса и Шотландии с передачей местным органам власти значительных полномочий в области образования, медицинского обслуживания, строительства дорог и жилищного строительства, экологии. В ноябре 1975 г. была обнародована правительственная «Белая книга» с изложением данного проекта. Но в 1976 г. правительство Каллагэна внесло в парламент значительно обновленный законопроект. Он предполагал учреждение местных законодательных собраний в Шотландии и Уэльсе. Это в корне меняло суть предполагаемой реформы.

Следует отметить, что Соединенное Королевство имеет форму сложного унитарного государства, т.е. включает как простые административно-территориальные единицы, так и автономии. Британская правовая доктрина предусматривает существование национально-территориальных автономий, образуемых в регионах компактного проживания национальных меньшинств. Но сам термин «автономия» и связанная с ним классификация территориальных образований в английской юридической науке почти не используется. Английские юристы предпочитают понятие «деволюция», характеризующее передачу центральным правительством полномочий отдельным частям королевства (субнациональным единицам) при полном сохранении суверенитета центра. Выделяется законодательная (предоставление региональным органам права издавать законы) и административная деволюция (передача полномочий осуществлять законы и политику, устанавливаемую центром, конкретизируя ее применительно к специфике данного региона). Деволюция осуществляется в отношении трех из четырех основных регионов, составляющих Соединенное Королевство – Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Первые два из них исторически вошли в состав британской государственности на основе административной деволюции.

Создание в Шотландии и Уэльсе местных органов представительной власти означало окончательный переход к системе законодательной деволюции в рамках всего Соединенного Королевства. Реформа, во многом вызванная к жизни политической конъюнктурой, оказалась принципиально важной с точки зрения доктринальных основ британской государственности. Не отвергая саму идею расширения полномочий региональных органов власти в Шотландии и Уэльсе, многие политики как из Консервативной, так и Лейбористской партии сомневались в целесообразности столь радикальных изменений. Обсуждение законопроекта в Палате общин растянулось на полтора года. Лишь с помощью голосов депутатов от национальных партий правительству удалось получить одобрение биллей о «деволюции» в 1978 г. Но их проведение в жизнь было поставлено в зависимость от референдумов в Шотландии и Уэльсе. Для их успешного итога требовалось получение голосов 40% зарегистрированных избирателей. Состоявшиеся в начале 1979 г. референдумы принесли правительству Каллагэна серьезное поражение. В поддержку «деволюции» высказалась лишь треть участвовавших в референдуме жителей Уэльса и около 40% шотландцев.

Обострилась обстановка и в Северной Ирландии. Британский военный контингент скомпрометировал себя односторонней поддержкой протестантского большинства. Протестантские ультра устраивали марши в католических кварталах, которые зачастую превращались в кровавые погромы. Католические экстремистские организации, в свою очередь, продолжали нападения на британских полицейских, активистов протестантских общин. В 1975 г. из состава ИРА вышла наиболее радикальная группировка, образовавшая Ирландскую национально-освободительную армию. Задачей ИНОА стало уже не воссоединение с Ирландской Республикой, а завоевание независимости Ольстера и превращения его в «марксистско-ленинскую рабоче-крестьянскую республику». В 1978-1979 гг. ирландские экстремисты перешли к тактике индивидуального террора против британских политических деятелей. В ответ власти ужесточили репрессии. Многочисленные случаи нарушения прав человека в Ольстере даже вынудили Европейский суд принять в январе 1978 г. решение, возлагающее на английскую полицию ответственность за «бесчеловечное и унизительное обращение с заключенными».

Несмотря на обострение внутриполитической ситуации, динамика экономического развития Великобритании постепенно улучшалась. Перелом наступил к весне 1977 г. К этому времени пик кризиса был пройден и началось медленное повышение уровня производства. Инфляция снизилась до 16%. Пытаясь закрепить благоприятные тенденции, правительство попыталось перейти к стимулированию предпринимательской активности. Были установлены налоговые льготы для частного бизнеса, увеличены ассигнования на обновление основного капитала. Но при этом сохранялись жесткие ограничения роста заработной платы и режим бюджетной экономии в отношении социальных программ. Более того, для предотвращения нового витка инфляции правительство рекомендовало банкам увеличить процентную ставку и сократить объемы кредитования. Подобная двойственная позиция вызывала недовольство как предпринимательских кругов, так и тред-юнионов. Партия быстро теряла поддержку даже своего «устойчивого» электората.

Летом 1977 г. положение правительства Каллагэна стало критическим. В результате поражения на дополнительных парламентских выборах лейбористы потеряли 8 депутатских мест и лишились абсолютного большинства в Палате общин. Каллагэну удалось преодолеть правительственный кризис, заключив с новым лидером Либеральной партии Дэвидом Стилом соглашение о совместных действиях парламентских фракций. Пакт с либералами позволил правительству продолжить стабилизационную политику. Ее реаультатом стало беспрецедентное уменьшение темпов роста цен. Инфляция в 1978 г. снизилась уже до 8%. Уменьшился и накал забастовочного движения. Отказ от проектов широкомасштабной национализации и перераспределения доходов укрепил влияние лейбористов в предпринимательской среде. В июне 1978 г. по уровню поддержки среди избирателей правящая партия вновь сумела догнать консерваторов (примерно по 45%).

Осенью 1978 г. политическая ситуация вновь обострилась. Состоявшийся в сентябре съезд Британского конгресса тред-юнионов принял резолюцию, в которой заявлял о своей оппозиции правительству. В последующие месяцы началась волна предельно агрессивных акций протеста. Массовые забастовки и многочисленные пикеты дестабилизировали ситуацию в стране. В результате стачек мусорщиков улицы и площади многих городов стали превращаться в залежи отходов. Участились перебои даже в работе похоронных служб и скорой медицинской помощи. К концу 1978 г. нервозная обстановка накалилась до предела.

В октябре 1978 г. Д.Стил объявил об отказе либералов сохранять пакт о единстве действий. Уже спустя два месяца основные направления правительственного курса были осуждены большинством Палаты общин. Правительству удалось избежать отставки лишь благодаря поддержке фракций национальных партий, прежде всего Шотландской национальной партии. Но после провала референдумов в Шотландии и Уэльсе отставка правительства стала неизбежной. Каллагэн был вынужден инициировать роспуск парламента и проведение внеочередных выборов. Они состоялись 3 мая 1979 г. За консерваторов проголосовало 43, 9% избирателей, что принесло 339 депутатских мандатов и абсолютное большинство в палате. Лейбористскою партию поддержало всего 36, 9% избирателей (268 мест в Палате общин). У либералов осталось 11 мест. Уменьшились и фракции национальных партий.

4. Великобритания в системе международных отношений второй половины 60-70-х гг.

В условиях ухудшения динамики экономического развития участие Великобритании в процессе европейской интеграции превратилось в ключевое направление ее внешней политики. Г.Вильсон инициировал обсуждение этой проблемы уже в январе 1965 г. во время неофициальной встречи в Лондоне с французским лидером де Голлем, участвовавшим в похоронах У.Черчилля. Но добиться консолидированной позиции парламента по этому поводу было чрезвычайно сложно. Лишь 2 мая 1967 г. правительство поставило перед Палатой общин вопрос о подаче формальной заявки о вступлении в ЕЭС, получив полное одобрение (488 голосов «за», 62 – «против»).

Французский президент вновь выступил противником вступления Великобритании в Общий рынок. Но в отличие от прежнего «железного вето» де Голль ратовал за его отсрочку в связи с необходимостью предварительного обсуждения всех экономических аспектов проблемы. Полной «совместимости» Великобритании с европейской «шестеркой» можно было достичь, с его точки зрения, лишь после отказа Лондона от системы льготных экономических отношений со странами Содружества, а также урегулировав вопросы единой сельскохозяйственной политики, скоординировав политику на мировом финансовом рынке.

«Бархатное вето» Франции не ослабило европейские амбиции лейбористского правительства. Отвергнув в феврале 1968 г. предложения Франции и ФРГ об ассоциированном членстве в ЕЭС, оно приступило к планомерному дипломатическому наступлению в европейских столицах. Со стороны итальянского руководства, а также правительств стран Бенилюкса эти шаги находили все большее понимание. Надежды на успех укрепились после ухода де Голля. Новый президент Франции Ж.Помпиду и его команда являлись сторонниками активизации интеграционных процессов, в том числе расширения «Единой Европы». С конца 1969 г. начались переговоры о формуле вступления Великобритании в ЕЭС.

Э.Хит был преисполнен желания завершить длительную эпопею «борьбы за Европу». Политическое решение о присоединении Великобритании к системе Европейских Сообществ было достигнуто в мае 1971 г. на его встрече с Помпиду. Французская и британская дипломатия оказались едины в ориентации на голлистскую идею «Европы отечеств» вопреки федералистским проектам. В ходе последующих переговоров была определена и формула вступления Великобритании в Общий рынок. Предусматривался пятилетний «адаптационный период». Существовавшие пошлины на промышленные товары в торговле между Великобританией и ЕЭС должны были сокращаться постепенно, по 20% в год. В течение этого времени Великобритания должна была также поэтапно сокращать льготную торговлю со странами Содружества.

Ключевая проблема, связанная с формулой вступления Великобритании в Общий рынок, касалась валютно-финансовой сферы. В 1970-1974 гг. в самом ЕЭС происходило обсуждение бюджетной реформы. В свете новых правил финансирования бюджета Великобритании, как и другим странам Сообществ, предстояло с 1975 г. переводить в фонд Сообществ все налоги на сельскохозяйственный импорт из третьих стран (в том числе, стран Содружества), все таможенные сборы от импорта из третьих стран, а также часть налога на добавленную стоимость. С учетом рассчитанной поэтапной динамики вхождения Великобритании в систему Сообществ, ее взносы в общий бюджет должны были возрасти со 100 млн.ф.ст. в 1973 г. до 300 млн.ф.ст. в 1980 г. Таким образом, при вступлении в Общий рынок Великобритании предстояло покрыть более 8% бюджета Сообществ, к 1977 г. – уже почти 19%, а к 1980 г. – более 24%.

Результаты переговоров об условиях приема значительно умерили европеистские настроения в британском парламенте. В обеих партиях образовались группировки «евроскептиков» и «евроромантиков». После бурной дискуссии 28 октября 1971 г. Палата общин большинством в 356 голосов против 244 при 22 воздержавшихся проголосовала за одобрение интеграционного проекта. 22 января 1972 г. в Брюсселе был подписан договор о присоединении Великобритании к Европейским Сообществам с 1 января 1973 г. Противники этого решения требовали проведения в стране референдума, но и Хит, и Вильсон настаивали на парламентской процедуре утверждения договора.

Правовой аспект вступления Великобритании в систему Европейских Сообществ оказался специфичен. Для европейского права было характерно сочетание двух базовых принципов: приоритета права Сообществ над национальным правом и прямого действия европейского права на территории государств-членов. Для Великобритании подобная правовая доктрина была неприемлема в связи с наличием особого конституционного принципа – «парламентского верховенства» (означающего безусловный приоритет юридической силы парламентских статутов по сравнению с любыми иными источниками права, в том числе международными договорами). В Великобритании сложилась поэтому и специфическая система трансформации международных договоров в нормы национального права – имплементация.

Для ввода в действие условий международного договора на территории страны британский парламент в порядке имплементации издает собственный закон, сохраняющий содержание международного договора или видоизменяющий его применительно к особенностям английского права. Это в корне отличается от процедуры ратификации норм международного права, существующей в других странах и представляющей собой лишь утверждение договора высшими органами власти. В Великобритании в результате подобной практики напрямую действует лишь национальное право, а английские правоведы нередко даже противопоставляют национальное право, как внутригосударственное, и международное, лишь применяемое государством по необходимости.

В результате напряженной работы британских правительственных экспертов и международных комиссий к лету 1972 г. удалось сформулировать уникальный для Европейских Сообществ порядок действия европейского права на территории Великобритании. Он получил название «дуалистической модели» и предполагал, что в данном случае европейское и национальное право по-прежнему рассматриваются как две достаточно автономные системы. Для применения европейских правовых актов на территории Великобритании было необходимо использовать процедуру имплементации, но национальные законы, противоречащие европейскому праву, утрачивали свою силу автоматически.

1 января 1973 г. Великобритания стала полноправным членом Европейских Сообществ. Но левое крыло лейбористской партии и консерваторы-«евроскептики» по-прежнему выступали за пересмотр принципов участия Великобритании в ЕЭС. Глашатаем этого курса выступил Дж.Каллагэн. Вильсон после победы на парламентских выборах 1974 г., напротив, отказался от существенных корректив «европейской политики».

Итоги длительной «борьбы за Европу» подвел референдум, состоявшийся 5 июня 1975 г. Две трети участников референдума проголосовали за пребывание страны в системе Европейских Сообществ. Но после прихода на пост премьер-министра Каллагэна британская дипломатия возобновила попытки добиться уступок в вопросе о взносах в бюджет Сообществ. Великобритания настороженно отнеслась к вводу в ЕЭС «единой расчетной единицы» (ЭКЮ) и проектам создания валютного союза, а также к вводу процедуры прямых выборов в Европарламент. Каллагэн добился отсрочки проведения таких выборов в Великобритании до 1980 г. Еще более важной победой британской дипломатии стало принятие Еврокомиссией в 1975 г. решения о заключении договоров со странами Содружества наций о привилегированных экономических отношениях со странами ЕЭС.

Активизация европейской политики Великобритании несколько снизила интенсивность «особых» отношений Лондона с Вашингтоном. Не отрицая принцип атлантической солидарности, Г.Вильсон принципиально отказывался от роли «младшего партнера» США. Весьма авантюрная политика США во второй половине 60-х гг. вызывала в Лондоне растущее раздражение. Определяющим для англо-американских отношений в этот период стал отказ Лондона направить во Вьетнам хотя бы символический военный контингент. В свою очередь, американская дипломатия не поддержала попытки Великобритании укрепить свои позиции в Гонконге, Малайе и Персидском заливе.

С приходом к власти правительства Хита прохладная атмосфера в англо-американских отношениях не изменилась. Поводов для серьезного столкновения интересов двух стран не было, но дипломатические трения возникали не раз. В 1971 г. во время второй индо-пакистанской войны США поддержали Пакистан, несмотря на попытки Великобритании сохранить нейтралитет и выступить в роли посредника. Тогда же Вашингтон сепаратно начал политический диалог с Китаем, не соотнося свои действия с интересами Великобритании в южно-азиатском регионе. В свою очередь, Великобритания недвусмысленно дистанцировалась от жесткой антиарабской позиции Вашингтона в период международных кризисов на Ближнем Востоке в 1965 и 1973 гг.

Лишь после возвращения лейбористов к власти в 1974 г. в англо-американских отношениях наступило заметное потепление. Лейбористское правительство попыталось сбалансировать европейский и атлантический векторы своей внешней политики. Каллагэн даже претендовал на роль посредника в евро-американском политическом диалоге. Этому способствовала и переориентация Вашингтона на более равноправное партнерство в рамках НАТО.

В 60-х гг. советско-британские отношения сохраняли весьма инертный характер. Их нормализация произошла лишь после визитов в Москву министра иностранных дел Дугласа-Хьюма в 1973 г. и нового премьер-министра Вильсона в 1974 г. В последующие годы Лондон не только поддержал западногерманскую политику «наведения мостов», но и включился в процесс формирования общеевропейской системы безопасности. На заключительном, этапе подготовки Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе британская делегация энергично способствовала его конструктивной работе. 1 августа 1975 г. премьер-министр Г.Вильсон вместе с главами других государств подписал Заключительный акт Хельсинкского совещания. В период пребывания на посту премьер-министра Дж.Каллагэна ориентация британской внешней политики на экономическое сотрудничество с СССР, поддержку политики разоружения, обеспечения общеевропейской безопасности еще более укрепилась.

Более сложной проблемой оказался поиск новой роли Великобритании в третьем мире. Необходимость пересмотра принципов британской политики «к востоку от Суэца» стала очевидной еще в начале 60-х гг. Но призыв Макмиллана признать «ветер перемен» еще не предполагал полный отказ от глобалистских притязаний. Речь тогда шла скорее об изменении методов политики, но не уходе из традиционных зон влияния. Придя к власти, Г.Вильсон даже сделал громкое заявление о том, что «британские границы проходят по Гималаям».

Уязвимость британских позиций в третьем мире наглядно продемонстрировали индо-пакистанские конфликты. Весной 1965 г. между Индией и Пакистаном, несмотря на посреднические усилия Лондона, предотвратить начало крупномасштабных военных действий не удалось. Лишь в сентябре эти страны подчинились требованию ООН о прекращении огня, а процесс мирного урегулирования был вверен ими СССР. Новый индо-пакистанский конфликт возник в декабре 1971 г. На этот раз СССР фактически открыто поддержал Индию и блокировал резолюцию Совета Безопасности ООН о прекращении огня. США поддержали Пакистан. Победа индийской армии привела к образованию независимого государства Бангладеш. Пакистан с этого времени превратился в стратегического союзника США, Индия сблизилась с СССР, а влияние Великобритании в регионе существенно ослабло.

Не принесло успехов британской дипломатии и участие в урегулировании ближневосточного кризиса. Интересы Великобритании в этом регионе были преимущественно связаны с проблемами эксплуатации Суэцкого канала и судьбой протектората в Йемене. В 1962 г. в Северном Йемене произошла революция. В гражданский конфликт вскоре оказались втянуты и влиятельные арабские страны (Египет поддерживал республиканские силы, Саудовская Аравия – монархистов). Великобритания фактически дистанцировалась от этих событий, стремясь сохранить свой контроль над Южным Йеменом, где в 1962 г. на основе 17 британских протекторатов была создана Федерация Южной Аравии. Но уже спустя год здесь также возник конфликт. Вооруженные отряды Национального фронта начали военные действия против британского контингента. Пришедшее к власти в 1964 г. лейбористское правительство сделало ставку на правовое урегулирование йеменской проблемы. Процесс предоставления суверенитета Южному Йемену завершился к 1968 г.

В конце 60-х гг. обострился и арабо-израильский конфликт. 5 июня 1967 г. начались военные действия между израильскими и египетско-сирийскими войсками. Триумфальная для Израиля «шестидневная война» лишь усугубила взрывоопасную ситуацию в регионе. До смерти Насера в 1970 г. просоветский египетский режим противостоял Израилю, опирающемуся на поддержку США. Британская дипломатия, напротив, отказалась от какой-либо активной позиции. Именно в конце 1967 г. правительство Вильсона фактически объявило об «уходе» из районов «восточнее Суэца». Это означало окончательный отказ от экс-имперских, глобалистских амбиций Лондона.

Во время арабо-израильской войны 1973 г. Великобритания вместе с другими европейскими странами в последний раз попыталась проявить инициативу в мирном урегулировании и даже наложила эмбарго на поставки в Израиль запасных частей к использовавшейся израильской армией британской военной технике. Но впоследствии Лондон уже всецело поддерживал американские шаги по урегулированию конфликта, приведшие к подписанию кэпм-дэвидского договора 1979 г.

Во второй половине 60-70-х гг. продолжилось совершенствование экономических и политико-правовых основ Содружества наций, расширение его состава. Общим лейтмотивом этих изменений стало постепенное приближение Содружества к общепринятым канонам деятельности международных организаций. Новый подход к определению природы Содружества был впервые отражен в «Согласованном меморандуме о секретариате Содружества» 1965 г. В этом документе подчеркивалось, что Содружество является ассоциацией независимых государств и сохраняет характер неформальной с точки зрения международного права организации, не требующей от своих членов принятия каких-либо коллективных решений или проведения единых действий.

Более развернутую характеристику общие основы деятельности Содружества получили в Сингапурской декларации принципов Содружества 1971 г. Содружество определялось в ней как «добровольная ассоциация независимых суверенных государств, каждое из которых отвечает за свою собственную политику, но все они консультируются и сотрудничают друг с другом в общих интересах своих народов и в целях содействия международному пониманию и миру». Основными формами его деятельности назывались «консультации, обсуждения и сотрудничество». Декларация указывала, что членство в Содружестве является исключительно добровольным, и каждое государство, принятое в Содружество, самостоятельно решает вопрос о дальнейшем пребывании в нем, в том числе о возможном выходе из Содружества.

Для большинства новых членов Содружества принципиальное значение имели расовый вопрос и проблемы антиколониального движения. Сингапурская декларация провозгласила в качестве одной из важнейших целей Содружества борьбу против всех форм колониального господства и расового подавления. Декларация возлагала на членов Содружества обязанность энергично бороться с расизмом и в пределах собственного государства, отказывать в поддержке любым странам, практикующим расовую дискриминацию. Правительство Хита в целом поддерживало эту линию, но не допускало возможности вмешательства Содружества во внутренние дела британского государства, в том числе влияния на иммиграционную политику. Жесткую дискуссию на Сингапурской конференции вызвало решение правительства Хита возобновить продажу оружия южно-африканскому режиму.

Этнические и расовые конфликты на территории бывших колоний оказались особенно болезненной проблемой для реформируемого Содружества. Осенью 1967 г. федеральное правительство Нигерии запросило у Великобритании помощь в войне с сепаратистами. Но уже вскоре недовольное пассивностью Лондона оно обратилось за военно-технической помощью к СССР. В марте 1969 г. Вильсон был вынужден лично отправиться в Нигерию с миротворческой миссией. Лишь в 1970 г. конфликт был исчерпан.

Еще большую беспомощность британское правительство проявляло по отношению к событиям в Южной Родезии. В 1964 г. здесь к власти пришел расистский режим Яна Смита, провозгласивший спустя год независимость страны. Правительство Вильсона осудило отказ родезийского режима от конструктивного сотрудничества, но заявило о невозможности использования насильственных методов разрешения конфликта. Африканские государства Содружества требовали решительных мер в отношении режима Смита. Личные переговоры Вильсона со Смитом в 1966 и 1968 гг. не принесли успеха. Правительство Родезии все более открыто ориентировалось на ЮАР, копируя многие черты режима апартеида. Вскоре инициатива в решении родезийской проблемы перешла к американской дипломатии, а окончательную точку в этом процессе поставило лишь в 1979 г. новое британское правительство М.Тэтчер.