Законность, дисциплина и целесообразность в государственном управлении. способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

Законность как многоплановое и многостороннее явление пронизывает и отражает всю правовую жизнь общества, проникает в иные сферы бытия общества, государства, человека. Как система взаимосвязанных социальных, политических и юридических требований и их реализации законность в жизни общества является важнейшим условием развития демократии, построения правового государства, обеспечения прав и свобод граждан.

Содержание законности отражает роль закона в общественной жизни, его господство и незыблемость во взаимоотношениях государства и личности. Она необходима для обеспечения свободы и реализации права граждан на обязанности, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность обязательна для всех элементов государственного механизма: государственных органов, государственных организаций, государственных служащих, гражданского общества, общественных организаций, средств массовой информации, для всех граждан и др.

Сущность законности, как традиционно подчеркивается в юридической науке, состоит в единообразном понимании и точном соблюдении предписаний закона и соответствующих им правовых актов всеми органами государства, должностными лицами и общественными организациями.

Содержанием законности является не само исполнение закона как такового, не сама деятельность, в которой он находит свое осуществление, а соответствие этой деятельности закону, законосообразность поведения.

Такое мнение представляется правильным, но односторонним.

Понимание законности складывается из таких понятий, как принцип, правовой режим, метод, всеобщая задача, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных нормативных правовых актах.

Принцип законности в административном праве состоит из двух взаимосвязанных обязанностей: действовать в соответствии с законом и проявлять инициативу для обеспечения выполнения закона.

В зависимости от сфер общественной жизни можно выделить следующие функции законности:

1) обеспечение охраны правовых отношений, поведения личности в экономической сфере;

2) обеспечение правомерной деятельности субъектов права, поведения личности в политической сфере;

3) обеспечение и охрана правовых отношений, поведения личности в социально-культурной (духовной) сфере.

По нашему мнению, учитывая возможности законности как фактора поведения людей, перечисленные функции можно дополнить информационной, стимулирующей и контрольной.

Особое значение принцип законности имеет в сфере управления. Это обусловливается следующими обстоятельствами:

1. Субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу, с ними физические лица, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с иными органами государственной власти. Число государственных служащих, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью.

2. Субъекты государственной исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое число нормативных правовых актов, они обладают большими властными полномочиями.

3. Большинство подлежащих исполнению норм и правил деятельности в управленческой сфере сформулировано не в законах, а в подзаконных правовых актах субъектов исполнительной власти (органов и должностных лиц), что ведет к практической необозримости административного законодательства и основанного на нем нормотворчества, недостаточной его кодификации и систематизации, а также отсутствию систематического единообразного толкования административного законодательства и практики его применения. Это в известной мере затрудняет контроль и надзор за его исполнением.

4. Органы государственной исполнительной власти, их должностные лица непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

5. Они вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, органы внутренних дел, исправительные учреждения и т. д.).

6. В сфере реализации исполнительной власти многие управленческие решения и действия могут совершаться по усмотрению (дискретное управление), когда управляющие субъекты (органы и должностные лица) на вполне законных официальных основаниях руководствуются в своей деятельности требованиями не только законности, но и целесообразности своих решений и действий управления, осуществляют правотворческую деятельность, охватывающую широкую и разнообразную сферу общественной жизни. Издание нормативных актов базируется на принципе законности.

Законность в государственном управлении – это точное, строгое и неукоснительное соблюдение и исполнение всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории государства нормативных правовых актов.

Законность в государственном управлении характеризуется рядом черт:

1. Общеобязательность законов для всех без исключения граждан, организаций, должностных лиц. Здесь проявляются верховенство и всеобщность предписаний законов, их высшая юридическая сила. Никому не дана привилегия не выполнять закон, обходить его, ставить себя над законом. Ни должностное положение, ни прошлые заслуги и успехи не дают оснований для несоблюдения установленных правил поведения и обязанностей перед обществом и государством.

2. Единство законности, обеспечивающее единообразное понимание и применение законов на всей территории Республики Беларусь.

3. Недопустимость противопоставления законности и целесообразности, издания каких-либо правовых актов и действий по их реализации вопреки закону под предлогом их целесообразности. Закон есть высшая степень проявления целесообразности. Понимание данного требования особенно важно для государственных служащих органов исполнительной власти, призванных проводить в жизнь законы и изданные на их основе подзаконные акты.

Применение норм права в деятельности государственных служащих не только несовместимо с противопоставлением законности и целесообразности, но и не терпит формализма, бездушного отношения к гражданам. Закон предполагает его творческое применение. Поскольку закон регулирует сложные и многообразные отношения между людьми, законодатель дает исполнителю правовой нормы определенный простор, обычно предлагая на основе так называемого административного усмотрения несколько вариантов конкретного решения. Главное здесь состоит в том, чтобы любой вариант решения при применении закона обязательно осуществлялся в границах и на основе норм права.

4. Неразрывная связь законности и правовой культуры населения. Эта связь проявляется в том, что, с одной стороны, внедрение законности означает повышение культурного уровня населения, а с другой – само наличие определенного уровня культуры составляет необходимую предпосылку соблюдения законности.

5. При любом управленческом решении законность должна быть рядом со справедливостью. Только вместе они достигают целей правового регулирования, реализации исполнительной власти. Отсутствие справедливости перечеркивает и законность.

6. Законность в государственном управлении торжествует лишь в том случае, если ее нарушение влечет неизбежность ответственности или другой реакции государства на противоправное поведение.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти зависит не только от уровня законности, но и от дисциплины участников управленческого процесса.

Под государственной дисциплиной подразумевается сознательное повиновение и строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях прежде всего государственных служащих по выполнению ими общих и должностных обязанностей и распоряжений руководителей.

Ясно, что меры, обеспечивающие законность, способствуют укреплению дисциплины.

В целях укрепления законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти проводится соответствующая работа:

– совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса;

– определение общих и должностных обязанностей и прав государ-ственных служащих, пределов их личной ответственности;

– принятие правовых актов, предусматривающих административ-ный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан;

– воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры.

Вместе с тем действует особая система государственных органов, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные формы и методы деятельности, практические приемы обобщенно называются способами обеспечения законности. К ним относятся контроль, надзор и обжалование.

Принципы законности:

1) верховенство закона – состоит в требовании точного и неуклонного соблюдения и исполнения законов всеми, кому они адресованы, требовании соблюдать иерархию нормативных правовых актов;

2) равенство перед законом – перед законом все равны и несут равную обязанность соблюдать требования юридических норм, а в случае их нарушения несут равную ответственность;

3) единство законности – состоит в установлении единообразного понимания законов и подзаконных актов, их толкования и применения; соблюдении единых, установленных для всего государства нормативных актов; единстве нормативной основы законности;

4) всеобщность и непресекаемость законности – требования законности распространяются на деятельность всех органов, должностных лиц, общественных объединений, граждан; никто из субъектов не может быть исключен из сферы законности;

5) гарантированность прав и свобод личности – состоит в конституционной обязанности государства закрепить и обеспечить реальную реализацию прав и свобод человека и гражданина;

6) неотвратимость наказания за нарушение законности – каждый факт нарушения законности должен получить соответствующую государственно-правовую оценку и виновные субъекты должны понести наказание, адекватное содеянному;

7) недопустимость противопоставления законности и целесообразности – состоит в том, что субъектам права предоставляется возможность выбрать наиболее целесообразный вариант поведения в пределах, ограниченных юридической нормой, и категорически запрещается нарушать закон, руководствуясь требованиями целесообразности.

В теории права вопрос о соотношении законности и целесообразности рассматривается в двух аспектах: целесообразность действующих законов, юридических норм (и вытекающая отсюда проблема допустимости отступления от действующих законов по мотивам целесообразности); целесообразность при применении юридических норм в пределах свободы усмотрения, предоставленной законом компетентным органам^[174].

В первом аспекте белорусское законодательство само по себе признается целесообразным, оно включает целесообразность в качестве существенного момента своего содержания.

Главным критерием оценки законности в современном цивилизованном обществе служит то, насколько она способствует реализации общих целей общества, личности и государства, насколько она обеспечивает решение задач социальной стабильности и планомерного развития, защиты прав и свобод граждан. Право в современном демократическом государстве является выразителем справедливости и порядка, свободы и ответственности. Национальное право закрепляет общепризнанные нормы и принципы международного права и вместе с тем органично учитывает национальные особенности страны. Белорусское законодательство разрабатывается на основе научного изучения действительности, реальных потребностей общественного развития. Именно в праве, в законе выражается и закрепляется высшая социальная целесообразность.

Теория права однозначно утверждает: возможность расхождений между законностью и целесообразностью не означает, что можно отступать от содержащихся в нормативных актах предписаний. До тех пор пока нормативный акт не отменен или не изменен, его предписания должны неукоснительно проводиться в жизнь.

Во втором аспекте проблема формулируется как проблема целесообразности при применении юридических норм.

Под применением права понимается государственно-властная творческая деятельность компетентных органов по разрешению конкретного юридического дела в рамках индивидуальных правоотношений, в ходе которой завершается регулирование этих правоотношений и выносится соответствующий индивидуальный юридический акт. Правоприменение – исключительно сложная деятельность. Любое конкретное дело индивидуально, оно в чем-то обязательно не похоже на иные, даже очень близкие по обстоятельствам дела. Правоприменение без творческого начала оборачивается формализмом. Чтобы эффективно препятствовать этому, право или формальный закон сами предоставляют правоприменительным органам определенную свободу усмотрения, т. е. возможность неформально, индивидуально регулировать отдельные вопросы в конкретном деле с учетом всех обстоятельств и особенностей дела. Целесообразность в этом ограниченном законом поле свободы становится первичной, ведущей силой. Она должна найти максимально справедливое, гуманное, правильное решение конкретного дела в соответствии с общими принципами права.

Таким образом, принцип целесообразности является источником дискреционных полномочий правоприменительных органов. Термин «дискреционность» происходит от английского слова discretion, которое означает «усмотрение, свобода действий». Дискреционность и усмотрение – синонимы. В этой связи дискреционность, как и усмотрение, означает полномочие в выборе решения.

Законность, целесообразность и дискреционность обусловливают существование друг друга. Действие законности как принципа и как режима невозможно без действия целесообразности и дискреционности, поскольку они обеспечивают формирование и развитие права, применение эффективных средств для достижения конечного результата в деятельности.

Последовательная и строгая реализация законности предполагает наличие соответствующей системы ее гарантий. Среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения режима законности.

Общие условия (предпосылки) обеспечения режима законности:

1) политические: режим демократии, гласность, политический плюрализм, свобода печати и др.;

2) экономические: достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, фактическая гарантированность прав граждан, организаций, их экономическая свобода, существование рынка товаров, капиталов, труда;

3) идеологические: правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека, действенность убеждения и умело организованного поощрения;

4) организационные: организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др.;

5) юридические: состояние системы законодательства – качество законов, полнота правового регулирования, процессуальное обеспечение материально-правовых предписаний, закрепление системы эффективных гарантий.

Специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения законности – контроль и принуждение.

Государственная дисциплина – установленный государством и его полномочными органами порядок, согласно которому все государственные органы, предприятия, учреждения, организации, должностные лица и граждане должны своевременно и точно выполнять возложенные на них задачи и обязанности.

Способы обеспечения дисциплины и законности – совокупность правовых, организационных методов деятельности, практических приемов, операций, форм работы государственных органов, должностных лиц, общественных объединений, граждан по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в сфере исполнительной власти.

Виды способов обеспечения законности и дисциплины: государственный контроль, государственный надзор, судебный контроль, обжалование.

Государственный контроль – это деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению и проверке процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров.

Надзор как способ обеспечения законности – постоянное, систематическое наблюдение специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов и лиц с целью выявления нарушений законности.

Виды надзора: административный и прокурорский.

Административный надзор – специфическая разновидность государственного контроля, состоящая в систематическом наблюдении за соблюдением и исполнением норм и правил, действующих в сфере управления.

Методы деятельности органов, осуществляющих административный надзор: постоянное наблюдение; периодические проверки; обследование; изучение и обобщение писем, заявлений и публикаций о нарушениях законности в сфере управления; истребование документов и отчетных данных.

Правовые формы реагирования органов, осуществляющих административный надзор, на нарушения в сфере управления: отказ в регистрации; временное закрытие объектов, производств, транспортных магистралей и др.; отказ в выдаче разрешения (лицензии) на осуществление какойлибо деятельности; лишение разрешения (лицензии) на осуществление какой-либо деятельности; дача предписаний об устранении нарушений; приостановление работ, эксплуатации объектов, транспортных средств и др.; применение мер административной ответственности.

Прокурорский надзор в сфере управления – деятельность органов (должностных лиц) прокуратуры по надзору за точным и единообразным исполнением законов, актов Президента, иных нормативных актов органами исполнительной власти, местными представительными органами, общественными объединениями, физическими лицами.

Судебный контроль как способ обеспечения законности – это правовая оценка действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц, выявление нарушений законности, прав и законных интересов граждан, предприятий и организаций, условий и причин, их порождающих, принятие мер по восстановлению нарушенных прав, привлечение виновных лиц к ответственности.

Обжалование как способ обеспечения законности – реализация гражданами своего права высказывать претензии органам и должностным лицам исполнительной власти и государственного управления в отношении их ущемленных прав и свобод.

К гарантиям обеспечения законности относятся: экономические, политические, правовые (юридические), организационно-правовые. Экономические гарантии вытекают из многообразия форм собственности на территории республики и предусматривают осуществление регулирования экономической деятельности со стороны государства в интересах человека и общества. Политические являются фундаментальным положением о том, что власть в Республике Беларусь принадлежит народу. Правовые (юридические) гарантии законности заключаются в создании не только эффективного механизма восстановления нарушенных правовых норм, но и такого порядка применения норм, который максимально предупреждал бы возможность нарушений.

В то же время наличие этих гарантий само по себе полностью не решает задачи обеспечения законности. Необходимы еще и специальные меры, заключающиеся в деятельности определенных органов и должностных лиц, имеющих целью охрану законности. Эти меры относятся к числу гарантий организационно-правовых, поскольку обеспечением законности заняты, как правило, специальные государственные органы, наделенные правовыми средствами воздействия (отмена незаконных актов, опротестование и т. д.).

Иногда деятельность органов управления влечет применение к гражданам некоторых правовых ограничений или мер административного принуждения.

Таким образом, деятельности по обеспечению законности в государственном управлении придается государственно-правовой характер, а органы, ее осуществляющие, наделяются юридически властными полномочиями. Подобного рода деятельность и понимается в качестве способа обеспечения законности. Она закрепляется в соответствующих правовых актах и осуществляется специальными методами.