Административный процесс: сущность, виды, принципы

Исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнитель ной власти играет довольно большую роль в жизни общества, опосредует порядок решения большого количества индивидуальноконкретных дел органами государственного управления, администрацией предприятий, учреждений, организаций. Эти дела в значительной мере затрагивают интересы граждан, нередко независимо от их желания. Оформляя купленный автомобиль, получая необходимую справку, совершив административное правонарушение, граждане вступают в административно-процессуальные отношения, урегулированные нормами административно-процессуального права, которые направлены на правильное и оптимальное решение конкретного административного дела. Эти нормы позволяют реализовать на практике требования материально-правовых норм.

Под процессом понимают совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. Процесс представляет собой сложное и многообразное правовое явление, которое соединяет в себе определенные общие свойства, распространяющиеся на все его разновидности.

Как полагает Д.Н. Бахрах, юридические процессы являются разновидностью социальных и характеризуются следующими особенностями: 1) это сознательная, целенаправленная деятельность; 2) она связана с реализацией властных полномочий субъектами публичной власти; 3) она запрограммирована на достижение определенных юридических результатов, направлена на решение юридических дел; 4) промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах; 5) имеет место полная регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами^[142].

По мнению С.Н. Махиной, юридический процесс – это: 1) разбирательство (рассмотрение) определенного юридического дела, т. е. такого обстоятельства, которое разрешается (рассматривается) на основе закона, а его последствия осуществляются во исполнение закона; 2) деятельность по совершению операций с нормами права (при осуществлении любой властной управленческой деятельности органы государства обязаны не только руководствоваться правовыми установлениями, но и практически использовать предписания нормы права для разрешения конкретных юридических дел); 3) правовая форма деятельности уполномоченных на то органов государства и должностных лиц (деятельность субъектов управленческого процесса осуществляется только в правовой форме посредством издания правовых актов управления, заключения административных договоров или совершения юридически значимых действий); 4) деятельность, результаты которой обязательно оформляются в соответствующих процессуальных документах (природа, содержание и структура этих документов обычно закрепляются законодательством, хотя в настоящее время единой системы таких законодательных актов нет); 5) деятельность, вызывающая объективную потребность в процедурно-процессуальной регламентации (управленческой процессуальной деятельности должна быть свойственна четкая и всесторонняя регламентация, обеспечивающая, с одной стороны, эффективность деятельности субъектов – организаторов управленческого процесса, а с другой – атмосферу благоприятствования участникам процесса, непосредственно заинтересованным в его результатах); 6) деятельность, непосредственно связанная с необходимостью использования методов и средств юридической техники^[143].

С точки зрения И.В. Пановой, юридический процесс как разновидность социального процесса – это нормативно-властная юридическая деятельность субъектов публичной власти, осуществляемая в процессуальной форме, которая включает в себя судебные и иные процессы в публичных интересах. Особенность юридического процесса состоит в следующем. Во-первых, этой деятельности присущ властный характер. Здесь реализуются властные полномочия государственных органов. Вовторых, ей свойственна достаточно полная регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами. В-третьих, это деятельность целевая, сознательная, и она направлена на достижение определенного юридического результата, на решение юридических дел, в связи с чем она оформляется официальными документами, как итоговыми, так и промежуточными^[144].

Известно, что в традиционном юридическом смысле понятие «процесс», как правило, отождествляется с деятельностью судебных органов по рассмотрению и разрешению конкретных уголовных, гражданских, трудовых и прочих дел (уголовный и гражданский процесс). Однако в подобном понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности, составляющей главное содержание функций правосудия.

Административный процесс – это разновидность юридического процесса, совокупность последовательных действий для достижения юридических результатов, решения управленческих дел, урегулированных нормами административного права процессуального характера. Одной из важнейших особенностей административного процесса является более широкий по сравнению с уголовным и гражданским процессом спектр охватываемых им общественных отношений. Это обстоятельство в значительной мере предопределяет структуру административного процесса.

Государственно-управленческая деятельность в основном сориентирована на решение задач позитивного характера; юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. В рамках административного процесса реализуются диспозиции и санкции административноправовых норм. Таким образом, налицо два направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственноуправленческой деятельности. Эти обстоятельства породили и двоякий подход к характеристике процессуальной деятельности исполнительных органов (должностных лиц), обозначаемой в качестве административного процесса (в узком и широком понимании).

В широком понимании административный процесс рассматривается как совокупность всех действий, совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) для реализации возложенных на них задач и функций. В таком понимании административный процесс трактуется в качестве самой государственно-управленческой деятельности во всем многообразии ее практических проявлений. С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права. Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса.В подобном понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы, т. е. соответствующих правил должного поведения. Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнительной деятельности, осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме происходит юридически властная реализация задач и функций исполнительной власти. Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил поведения. В равной мере на долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Следовательно, в узком понимании административный процесс – это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений в целях обеспечения законности и укрепления правопорядка. Соответственно возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административнопроцессуальной деятельности: правоприменительный и правоохранительный. Иначе говоря, основу для формирования понятия административного процесса как в широком (правоприменительном), так и в узком (правоохранительном) смысле составляет административнопроцессуальная деятельность: административно-процедурная и административно-юрисдикционная.

В первом случае имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это порядок реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц, включая разрешительно-лицензионные, регистрационные и другие функции и полномочия органов исполнительной власти. Во втором случае в центре внимания осуществление исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании.

Сторонники юрисдикционного понимания административного процесса следующим образом трактуют его понятие. Н.Г. Салищева определяет «административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»^[145].

По мнению А.В. Самойленко, «административный процесс должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем – уголовного и гражданского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения»^[146].

Ю.М. Козлов, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов определяют административный процесс в качестве «урегулированной административно-про цессуальными нормами деятельности исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти»^[147].

В литературе по административному праву к числу административноправовых споров, как правило, относят любые конфликтные ситуации, возникающие между субъектами административных правоотношений, как связанные, так и не связанные с применением органами исполнительной власти (органами управления) мер административного принуждения. При таком подходе к административным спорам относят индивидуальные дела об оспаривании одним субъектом административного правоотношения любых действий и решений (правовых актов) другого субъекта этого правоотношения, с которыми первый субъект не согласен⁴.

По мнению сторонников этой концепции, процесс, как гражданский, так и уголовный, является способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы. Н.Г. Салищева отмечает, что «гражданский процесс невозможен, если нет спора между сторонами материального правоотношения. Точно так же, если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса, нормы административно-процессуального права не применяются»^[148].

В.А. Круглов придерживается точки зрения, согласно которой «юридический процесс – это не абстракция, а строгая нормативная категория, которая обслуживает реализацию норм о юридической ответственности (уголовную, административную, гражданско-правовую). Именно эта функция должна лежать в основе структуризации законодательства об административной ответственности»^[149].

В подобном ключе сформулировано понятие административного процесса в ст. 1.4 ПИКоАП. Административный процесс – установленный ПИКоАП порядок деятельности его участников по делу об административном правонарушении.В данном определении фактически идет речь об административно-деликтном процессе, поскольку рассматривается порядок деятельности его участников по делу об административном правонарушении^[150].

Сторонники более широкого, чем юрисдикционный, подхода к определению понятия административного процесса – управленческой концепции – предлагают следующие его определения.

Г.И. Петров считал, что «административный процесс, в широком смысле – это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле – это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции»^[151].

По мнению В.М. Манохина, «административный процесс – не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это прежде всего порядок реализации административно-правовых норм»^[152].

По мнению Д.Н. Бахраха, «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т. е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера»^[153].

А.П. Коренев полагал, что «административный процесс – есть деятельность, состоящая в реализации полномочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством»^[154].

С точки зрения В.Д. Сорокина, «административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти..., а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами»^[155].

В.Д. Сорокин отмечает юридическую общность административного, уголовного и гражданского процессов. Она заключается в том, что все они способствуют реализации материальных правовых норм различных отраслей права. Основные отличия административного процесса от других видов процесса (уголовного и гражданского) заключаются в следующем: 1) административный процесс – это определенная часть управленческой деятельности государства; 2) наличие особых задач административного процесса: правоохранительных, исполнительнораспорядительной деятельности, государственного управления; 3) наличие в структуре административного процесса специальных производств, характеризующихся своей завершенностью и определенностью; 4) специальная система органов, осуществляющих административнопроцессуальную деятельность. Последний отличительный признак направлен против ограничительной трактовки понятия административного процесса и, следовательно, против попыток строить административный процесс по аналогии с процессом судебным^[156].

Административный процесс является видом юридического процесса и имеет все присущие последнему признаки. Анализ предложенных дефиниций и мнений о сущности административного процесса позволяет выделить следующие его признаки:

1. Административный процесс – это юридическая форма реализации такой ветви единой государственной власти, как исполнительная власть.

Следовательно, административный процесс имеет ярко выраженную управленческую природу, подобно тому, как гражданский и уголовный процессы отражают особенности судебной власти.

2. Административный процесс осуществляется только уполномоченными на то субъектами. Законодателем четко регламентирована компетенция государственных органов, их должностных лиц, органов правосудия и некоторых других органов по решению индивидуально-конкретных дел в ходе административно-процессуальной деятельности.

3. Административный процесс – это деятельность не только государственно-властная, но и юридическая. Причем юридическая составляющая административного процесса охватывает как содержание названной государственно-властной деятельности, так и ее результаты. Поэтому правовая природа административного процесса выражается в его специальном назначении, состоящем в обеспечении реализации материальных норм права. Весьма характерно, что административный процесс связан с реализацией норм не только материального административного права, но и многих других материальных отраслей: гражданского, финансового, трудового, семейного, земельного и т. д.

4. Как деятельность юридическая, административный процесс наряду с другими видами процесса объективно нуждается в собственном регулировании, что обеспечивается с помощью административнопроцессуальных норм.

5. Юридическая природа административного процесса проявляется в том, что административный процесс – это не только урегулированный правом порядок осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению широкого спектра индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают многочисленные правовые отношения, регулируемые административнопроцессуальными нормами и приобретающие в связи с этим характер административно-процессуальных правоотношений.

В административно-правовой науке существуют различные классификации административного процесса. С.Н. Махина выделяет три разновидности административного процесса:

1) управленческий процесс – это институт административного права, обладающий рядом черт процесса государственного управления (так как является его частью, разновидностью), имеющий свои специфические, присущие именно ему признаки и элементы и осуществляющийся только в правовой форме;

2) административно-юрисдикционный процесс – регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления, иных государственных и общественных органов (должностных лиц) по выявлению и пресечению административных правонарушений, рассмотрению индивидуально-конкретных дел по существу и применению к виновным физическим или юридическим лицам мер административного пресечения, взыскания, административно-восстановительных мер либо мер общественного воздействия, а также мер по исполнению принятых постановлений в целях предупреждения правонарушений;

3) административный процесс – часть административной юстиции (как средство судебной защиты нарушенного публичного права в сфере управленческих и полицейских отношений)^[157].

И.В. Панова различает следующие виды административного процесса:

1) административно-нормотворческий – деятельность по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов власти в целях создания правовой базы для реализации законов;

2) административно-правонаделительный (оперативно-распорядитель ный), регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную деятельность широкого круга субъектов органов исполнительной власти по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемая в административной форме;

3) административно-юрисдикционный, регламентирующий правоприменительную деятельность юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов органов исполнительной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите регулятивных правоотношений с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемого в административнопроцессуальной форме^[158].

В целом административный процесс представляет собой систему производств, которые соотносятся с ним как категории общего и особого: процесс – есть сумма производств; производство – органическая часть процесса^[159]. На это указывает также М.Я. Масленников, отмечая, что «в структуру административного процесса традиционно включается определенная совокупность его составляющих – производств, в числе которых называются сугубо управленческие (в том числе связанные с позитивной деятельностью органов государственного управления) и обязательно – производство по применению мер административного принуждения»^[160][161]. Отражая содержание и функции исполнительной власти, административный процесс имеет свою структуру, образуемую совокупностью производств. Все виды административного производства в той или иной степени подвергаются правовому регулированию.

Выделение отдельных производств в рамках административного процесса обусловлено рядом факторов. Прежде всего, любое производство характеризуется своими целью и кругом задач, которые решаются для достижения этой цели. Например, цель производства по делам об административных правонарушениях одна, а производства по заявлению гражданина – другая. В соответствии с этим следует различать и задачи названных производств.

Разделение административного процесса на соответствующие процессуальные производства отображает объективную необходимость профессиональной специализации деятельности разных уполномоченных субъектов. При этом выделение конкретных производств в рамках административного процесса связано и с необходимостью урегулирования определенных, качественно однородных общественных отношений, которые складываются в административно-процессуальной сфере, приобретая характер процессуальных правоотношений.

Важными органичными элементами, которые характеризуют структуру любого из административных производств и административного процесса в целом, являются процессуальные стадии, этапы, отдельные процессуальные действия. «Процессуальная стадия – эта относительно обособленная, ограниченная во времени и логически связанная совокупность процессуальных действий, направленных на достижение определенной цели и решение соответствующих задач конкретного административного производства, которая характеризуется кругом определенных субъектов и закрепляется в процессуальных актах»^[162].

Административное производство охватывает все стороны деятельности аппарата государственного управления, широкий круг общественных отношений в области государственного управления. По своему содержанию административное производство делится на несколько видов, отличающихся один от другого своими особенностями.

С.Н. Махина выделяет следующие виды производства: 1) основные – производство по изданию правовых актов управления и административнодоговорное производство; 2) специальные – лицензионное производство, регистрационное производство, разрешительное производство, кадровое (служебное, производство по делам о поощрениях и др.); 3) особое производство – производство по обращениям граждан^[163].

По мнению И.В. Пановой, существуют: 1) административно-нормотворческий процесс, включающий производства по принятию постановлений правительства; изданию приказов, постановлений республиканских органов государственного управления; принятию актов местными исполнительно-распорядительными органами; изданию локальных актов руководителями государственных учреждений; 2) административноправонаделительный процесс, состоящий из производства по обращениям граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; разрешительного, регистрационного, учредительного, кад рового, административно-договорного, приватизационного и др.; 3) административно-юрисдикционный процесс, объединяющий производство исполнительное; по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности; дисциплинарное; по жалобам; по делам об административных правонарушениях^[164].

П.И. Кононов различает два вида административного процесса: административно-распорядительный и административно-охранительный. Первый вид процесса объединяет следующие производства: регистрационное, лицензионно-разрешительное, правопред ста вительное, экзаменационно-конкурсное, служебно-призывное. Адми нистративно-охра ни тельный процесс состоит из двух процессов: административнопринудительного, включающего административно-надзорное производство, административно-следственное производство, производство по привлечению лица к административной ответственности, административноисполнительное производство, и административно-защитного процесса, состоящего из производства по разрешению административных жалоб и арбитражно-административного производства^[165].

дисциплинарное производство. Дисциплинарное производство урегулировано Трудовым кодексом Республики Беларусь, законом Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь», указами Президента для отдельных категорий государственных служащих, деятельность которых, как правило, носит милитаризованный характер, например указом Президента «Об утверждении Дисциплинарного устава органов внутренних дел Республики Беларусь и текста Присяги лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Республики Беларусь».

Основанием дисциплинарного производства является совершение лицом дисциплинарного проступка. Дисциплинарный проступок – противоправное виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником своих трудовых обязанностей, за которое установлена дисциплинарная ответственность.

Порядок применения дисциплинарных взысканий урегулирован ст. 199 Трудового кодекса Республики Беларусь. До применения дисциплинарного взыскания наниматель обязан затребовать письменное объяснение работника. Отказ работника от дачи объяснения не является препятствием для применения взыскания и оформляется актом с указанием присутствующих при этом свидетелей. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Дисциплинарное взыскание оформляется приказом (распоряжением), постановлением нанимателя. Приказ (распоряжение), постановление о дисциплинарном взыскании с указанием мотивов объявляется работнику под подпись в пятидневный срок. Работник, не ознакомленный с приказом (распоряжением), постановлением о дисциплинарном взыскании, считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Отказ работника от ознакомления с приказом (распоряжением), постановлением оформляется актом с указанием присутствующих при этом свидетелей.

Дисциплинарное взыскание – мера воздействия, применяемая органом государства к подчиненному ему служащему, совершившему должностной проступок, и выражающая от имени органа, его налагающего, официальное осуждение проступка и лица, его совершившего, в целях воспитания и предупреждения совершения новых проступков.

Для каждого вида дисциплинарной ответственности законодательством предусмотрены свои взыскания. Основные виды дисциплинарных взысканий, которые могут применяться за нарушение трудовой дисциплины, закреплены в ст. 198 Трудового кодекса Республики Беларусь (замечание, выговор, увольнение), содержащей оговорку, что законодательством и уставами по дисциплине могут быть предусмотрены для отдельных категорий рабочих и служащих также и другие взыскания.

Право выбора меры дисциплинарного взыскания принадлежит нанимателю. При выборе меры дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть дисциплинарного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение работника на производстве.

К работникам, совершившим дисциплинарный проступок, независимо от применения мер дисциплинарного взыскания могут применяться: лишение премий, изменение времени предоставления трудового отпуска и другие меры. Виды и порядок применения этих мер определяются правилами внутреннего трудового распорядка, коллективным договором, соглашением, иными локальными нормативными правовыми актами.

В соответствии со ст. 28 Дисциплинарного устава ОВД к сотрудникам ОВД могут применяться следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; лишение нагрудного знака ОВД; исключение из Книги почета ОВД; понижение в специальном звании на одну ступень; понижение в должности; увольнение из ОВД. К курсантам учреждений образования МВД могут применяться также такие дисциплинарные взыскания, как лишение права на увольнение из расположения учреждения образования на срок до одного месяца; назначение вне очереди в наряд по службе (за исключением назначения в караул или дежурным по подразделению); лишение права на повышение размеров должностных окладов за результаты учебы.

При нарушении дисциплины в случае необходимости к виновному сотруднику ОВД применяется дисциплинарное взыскание. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

До применения дисциплинарного взыскания от сотрудника ОВД, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, должно быть истребовано письменное объяснение. При необходимости проводится служебная проверка. Дисциплинарное взыскание в виде увольнения из ОВД применяется только на основании материалов служебной проверки.

При выборе вида дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть и последствия дисциплинарного проступка, причины и обстоятельства его совершения, предшествующая служба сотрудника.

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее чем через месяц со дня обнаружения дисциплинарного проступка, не считая времени болезни сотрудника ОВД, пребывания его в отпуске или командировке. Днем обнаружения дисциплинарного проступка считается день, когда об этом проступке стало известно начальнику.

В случае проведения служебной проверки, возбуждения уголовного дела или административного процесса по делу об административном правонарушении дисциплинарное взыскание применяется не позднее чем через месяц со дня утверждения заключения по материалам служебной проверки, прекращения уголовного дела или вынесения постановления о прекращении административного процесса по делу об административном правонарушении.

Дисциплинарное взыскание в связи с ходатайством товарищеского суда должно быть применено не позднее чем через месяц с момента поступления решения этого суда соответствующему начальнику.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено во время болезни сотрудника ОВД, в период его нахождения в отпуске или командировке, а также если со дня совершения дисциплинарного проступка прошло более шести месяцев (по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности – более двух лет). В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу или делу об административном правонарушении.

Применение дисциплинарного взыскания оформляется приказом начальника. Замечание, выговор, лишение права на увольнение из расположения, назначение вне очереди в наряд по службе могут быть объявлены устно.

Дисциплинарное взыскание, объявленное приказом, может быть снято только приказом.

Приказ о дисциплинарном взыскании с указанием оснований его применения объявляется сотруднику ОВД под подпись в 10-дневный срок. Сотрудник ОВД, не ознакомленный в установленном порядке с приказом о дисциплинарном взыскании, считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

Отказ сотрудника ОВД от ознакомления с приказом оформляется актом.

Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания сотрудник ОВД не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. При этом дисциплинарное взыскание погашается без издания приказа.

Дисциплинарное взыскание, объявленное устно, считается снятым по окончании одного месяца со дня его объявления.

Производство по обращениям. Производство по обращениям урегулировано законом «Об обращениях граждан и юридических лиц».

В законе используются следующие основные понятия:

– обращение – индивидуальные или коллективные заявление, пред-ложение, жалоба, изложенные в письменной, электронной или устной форме;

– заявление – ходатайство о содействии в реализации прав, свобод и (или) законных интересов заявителя, не связанное с их нарушением, а также сообщение о нарушении актов законодательства, недостатках в работе государственных органов, иных организаций (должностных лиц), индивидуальных предпринимателей;

– предложение – рекомендация по улучшению деятельности орга-низаций, индивидуальных предпринимателей, совершенствованию правового регулирования отношений в государственной и общественной жизни, решению вопросов экономической, политической, социальной и других сфер деятельности государства и общества;

– жалоба – требование о восстановлении прав, свобод и (или) закон-ных интересов заявителя, нарушенных действиями (бездействием) организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей.

Обращения подаются заявителями в письменной или электронной форме, а также излагаются в устной форме.

Письменные обращения подаются нарочным (курьером), по почте, в ходе личного приема, путем внесения замечаний и (или) предложений в книгу замечаний и предложений. Устные обращения излагаются в ходе личного приема.

Обращения подаются в организации, индивидуальным предпринимателям, к компетенции которых относится решение вопросов, изложенных в обращениях.

Организации при поступлении к ним письменных обращений, содержащих вопросы, решение которых не относится к их компетенции, в течение пяти дней направляют обращения для рассмотрения организациям в соответствии с их компетенцией и уведомляют заявителей в тот же срок либо в тот же срок оставляют обращения без рассмотрения по существу и уведомляют об этом заявителей с разъяснением, в какую организацию и в каком порядке следует обратиться для решения вопросов, изложенных в обращениях.

Подача заявителями заявлений и предложений сроком не ограничивается. Жалобы могут быть поданы заявителями в течение трех лет со дня, когда они узнали или должны были узнать о нарушении их прав, свобод и (или) законных интересов.

Срок рассмотрения обращений, направленных в организации для рассмотрения в соответствии с их компетенцией, исчисляется со дня регистрации обращений в этих организациях.

Письменные обращения должны быть рассмотрены не позднее 15 дней, а обращения, требующие дополнительного изучения и проверки, – не позднее одного месяца, если иной срок не установлен законодательными актами. В случае, если для решения изложенных в обращениях вопросов необходимы совершение определенных действий (выполнение работ, оказание услуг), получение информации из иностранного государства в сроки, превышающие месячный срок, заявители в 5-дневный срок со дня продления срока рассмотрения обращений уведомляются о причинах превышения месячного срока и сроках совершения таких действий (выполнения работ, оказания услуг) или сроках рассмотрения обращений по существу.

Ответ организации на обращение или решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу могут быть обжалованы в вышестоящую организацию.

Информация о наименовании, месте нахождения и режиме работы вышестоящих организаций размещается в организациях в общедоступных местах (на информационных стендах, табло и т. п.).

Совершенствованию работы с обращениями граждан уделяется большое внимание на самом высоком уровне. В частности, в целях соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан, реализации их конституционного права на участие в решении государственных дел был принят декрет Президента Республики Беларусь от 14 января 2005 г. № 2 «О совершенствовании работы с населением», которым было предусмотрено введение в государственных органах и иных организациях, у индивидуальных предпринимателей книг замечаний и предложений. В книгу вносятся замечания и предложения граждан о деятельности данной организации или индивидуального предпринимателя, качестве производимых (реализуемых) ими товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг. А ст. 9.24 КоАП за нарушение законодательства о книге замечаний и предложений установлена административная ответственность. В качестве административного взыскания применяется штраф в размере от 4 до 10 базовых величин.

В целях искоренения негативных фактов проявления бюрократизма в деятельности государственного аппарата, формализма, волокиты, бумаготворчества, чванства, неуважения к людям, безразличия к их судьбам и потребностям была принята директива Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата». В ней предусмотрен целый комплекс мер, призванных искоренить эти негативные факторы, в том числе, и в работе с обращениями граждан и вводится принцип одного окна.

Следующим актом, призванным усовершенствовать работу по обращениям граждан, явился указ Президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 г. № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц». Указом утвержден перечень государственных органов, иных организаций, ответственных за рассмотрение обращений по существу в отдельных сферах жизнедеятельности населения.

В соответствии со ст. 9.13 КоАП за нарушение законодательства об обращениях граждан устанавливается административная ответственность. В качестве взыскания предусмотрен штраф от 4 до 20 базовых величин.

Приказом МВД Республики Беларусь от 7 февраля 2012 г. № 40 «Об организации работы с обращениями граждан, юридических лиц и ведения делопроизводства по ним в органах внутренних дел Республики Беларусь и внутренних войсках Министерства внутренних дел Республики Беларусь» установлен порядок рассмотрения обращений и личного приема заявителей.

Оперативно-дежурные службы ОВД обеспечивают круглосуточный прием обращений, поступившие по почте обращения принимают работники подразделений режимно-секретной деятельности.

Результаты проверки изложенных в обращении фактов обобщаются в заключении, которое подписывает должностное лицо, проводившее проверку, согласовывает его непосредственный начальник, утверждает руководитель ОВД или уполномоченное им должностное лицо.

Руководителями ОВД или уполномоченными ими должностными лицами в течение пяти дней со дня регистрации обращения принимается решение:

1) о рассмотрении по существу в ОВД и направлении для рассмотрения по существу в подчиненный ОВД;

2) о направлении обращения для рассмотрения госоргану в соответствии с компетенцией;

3) об оставлении обращения без рассмотрения по существу.

В течение 15 дней со дня регистрации разрешаются по существу обращения, не требующие дополнительной проверки.

В течение одного месяца со дня регистрации разрешаются по существу обращения, требующие проведения дополнительной проверки. При необходимости проведения специальной проверки, запроса необходимой информации руководители ОВД могут продлить указанный срок, но не более чем на месяц, с одновременным уведомлением об этом заявителя.

Контроль за организацией работы с обращениями и личного приема осуществляет руководитель ОВД.

В государственном механизме действуют институты, которые призваны на квалифицированном и профессиональном уровне оказывать юридическую помощь, что также является действенной гарантией обеспечения реализации прав и свобод граждан, а также восстановления нарушенных прав.

В соответствии со ст. 1 закона Республики Беларусь от 30 декабря 2011 г. № 334-З «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь» адвокатура – правовой институт, призванный оказывать в соответствии с Конституцией на профессиональной основе юридическую помощь в целях осуществления и защиты прав, свобод и интересов физических и юридических лиц. Адвокатура участвует также в правовом воспитании граждан. Свою деятельность адвокатура основывает на следующих принципах: обеспечения гарантированного Конституцией права на юридическую помощь; законности; доступности юридической помощи; независимости адвокатов при осуществлении своей профессиональной деятельности; адвокатской тайны; использования всех не запрещенных законодательством средств и способов защиты прав, свобод и интересов клиента; обеспечения качества юридической помощи; недопустимости вмешательства в профессиональную деятельность адвокатов со стороны органов, ведущих уголовный процесс, других государственных органов, иных организаций и должностных лиц; соблюдения Правил профессиональной этики адвоката.

В юридической литературе выделяется право граждан на специальную административную жалобу, которая является самостоятельным способом защиты прав и свобод. И.И. Мах выделяет следующие характерные черты специальной жалобы: наличие специальных норм, устанавливающих особый порядок ее рассмотрения; специальные основания для обжалования (постановление по делу об административном правонарушении о наложении административного взыскания); четкое определение субъектов, обладающих правом на обжалование; установление специальных сроков на обжалование и рассмотрение жалоб; процедурные особенности рассмотрения жалоб^[166]. Ярким примером специальной жалобы является обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях, предусмотренных гл. 12 ПИКоАП «Обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении».

регистрационное производство. Этот вид административного производства охватывает широкий круг общественных отношений, участниками которых, с одной стороны, являются органы исполнительной власти, а с другой – граждане, общественные объединения, юридические лица и т. д. Соответственно этому многообразию отношений строится и система нормативных правовых актов, регулирующих регистрационные процессуальные правоотношения, а следовательно и соответствующее административное производство.

Несмотря на значительное разнообразие отношений, связанных с производством регистрационного характера, им присущи некоторые общие свойства, отражающие принципиальную сущность данного вида административного производства.

Во-первых, регистрационное производство – это во всех случаях определенная процедура принятия юридического акта. Юридическая природа акта государственной регистрации проявляется также и в том, что с момента регистрации, например общественного объединения, возникает его правоспособность как юридического лица.

Во-вторых, государственная регистрация осуществляется исключительно органами исполнительной власти. Основную работу в этой области проводят ОВД, юстиции, а также некоторые другие органы исполнительной власти.

В-третьих, порядок осуществления государственной регистрации регулируется нормами административно-процессуального права, которое одновременно выполняет функцию реализации соответствующих материальных правовых норм различной отраслевой принадлежности: конституционного права (например, устанавливающих статус общественных объединений), гражданского права (например, устанавливающих статус недвижимости), административного права (например, устанавливающих обязанность органов исполнительной власти регистрировать определенные виды своих нормативных правовых актов в Министерстве юстиции).

лицензионное производство. Лицензирование как урегулирован-

ная административно-правовыми нормами деятельность специально уполномоченных органов государственного управления представляет собой самостоятельное административное производство, имеющее свои специфические цели и задачи и являющееся структурным элементом административно-управленческого процесса.

В соответствии с Положением о лицензировании отдельных видов деятельности, утвержденным указом Президента Республики Беларусь от 1 сентября 2010 г. № 450, целями данного административного производства являются защита интересов национальной безопасности, общественного порядка, прав и свобод, нравственности, здоровья населения и охрана окружающей среды при осуществлении субъектами хозяйствования потенциально опасных видов предпринимательской деятельности.

В соответствии с перечнем видов деятельности, на осуществление которых требуется специальное разрешение (лицензия) и уполномоченных на их выдачу государственных органов и государственных организаций, утвержденным указанным нормативным правовым актом, лицензированию в Республике Беларусь подлежат 37 видов предпринимательской деятельности.

Как структурный элемент административного процесса (в широком смысле) лицензионное производство заключается в осуществлении урегулированной административно-процессуальными нормами деятельности лицензирующих органов (которые, в свою очередь, относятся к органам государственного управления (исполнительной власти)) по оценке соответствия соискателя лицензии (лицензиата) лицензионным требованиям и условиям и принятии на основании этой оценки решения о выдаче лицензии, внесении в лицензию соответствующих изменений и дополнений, продлении срока действия лицензии, прекращении действия лицензии.

Таким образом, лицензионное производство состоит из нескольких процессуальных стадий, которые в соответствии с законом Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-З «Об основах административных процедур» являются самостоятельными административными процедурами лицензионного производства. К таковым следует относить процедуры выдачи лицензии, внесения в лицензию изменений и дополнений, продления срока действия лицензии, прекращение действия лицензии по основаниям, не связанным с противоправным поведением лицензиата.

Следует отметить, что Положение о лицензировании отдельных видов деятельности предусматривает также меры принудительного характера в отношении лицензиатов в результате нарушения ими порядка осуществления лицензируемых видов деятельности. К таким мерам относятся приостановление, прекращение действия и аннулирование лицензии.

В специальной и научной литературе, посвященной лицензированию, нет однозначной точки зрения о правовой природе данных мер принудительного характера. Если о приостановлении действия лицензии можно говорить как о мере административного пресечения, то прекращение действия и аннулирование лицензии применяются за уже совершенное противоправное деяние (нарушение порядка осуществления лицензируемого вида деятельности) и носят характер наказания (санкции). Между тем данные меры не могут быть отнесены ни к одному из видов юридической ответственности.

Несмотря на правовую неопределенность рассматриваемых принудительных мер, в рамках лицензионного производства следуeт выделять также стадии (условно назовем их юрисдикционными административными процедурами лицензионного производства) приостановления, прекращения действия и аннулирования лицензии в результате нарушения лицензиатами порядка осуществления лицензируемых видов деятельности.

Следовательно, лицензирование как урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность специально уполномоченных субъектов представляет собой самостоятельное административное производство, состоящее из ряда самостоятельных и относительно независимых друг от друга административных процедур.

Под принципами обычно понимают основные исходные положения теории, мировоззрения, политики, науки. В случае административного процесса – это принципы осуществления деятельности по разрешению дел в сфере административных правонарушений. Можно выделить несколько уровней принципов. К первому относятся принципы, выработанные учеными-правоведами, исследующими основные направления развития отрасли, ее основных институтов. В дальнейшем эти предложения могут быть взяты на вооружение законодателем. Второй уровень – это принципы, закрепленные в соответствующих статьях закона, суть которых в целом можно определить как указание на состояние защиты прав и интересов участников правового процесса.

Принципы административного процесса находят свое отражение в законодательстве. Способы законодательного их закрепления могут быть различными. Возможны три вида норм (статей), закрепляющих принципы: 1) содержащие лишь наименования принципов; 2) содержащие краткое описание сущности принципа; 3) выражающие в своем тексте их конкретное содержание с определенной детализацией.

Принципами административного процесса являются:

1. Законность. В соответствии со ст. 7 Конституции государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства.

2. Уважение чести и достоинства личности. В соответствии с ч. 1 ст. 25 Конституции государство обеспечивает свободу, неприкосновенность и достоинство личности.

3. Обеспечение защиты прав и свобод личности.Согласно ч. 2 ст. 59 Конституции государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности.

4. Равенство перед законом, равенство защиты прав и законных интересов. Согласно ст. 22 Конституции все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов.

5. Гласность. Воплощение в жизнь этого принципа обусловлено необходимостью широкой осведомленности общества о деятельности государственных органов, их должностных лиц по осуществлению административно-процессуальных функций.

6. Объективная истина. Принцип направлен на полное исключение из процесса проявлений субъективизма, односторонности в анализе действий субъектов процесса, призван обеспечить установление и оценку реальных фактов, которые имеют значение для принятия обоснованного решения по конкретному административному делу.

7. Быстрота и экономичность процесса. Принцип обусловлен оперативностью исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов. Определение конкретных, сравнительно небольших сроков рассмотрения и решения административного дела служит фактором, который, с одной стороны, исключает промедление, а с другой – позволяет упорядочить движение дел, ввести процесс в определенные временные рамки.

8. Самостоятельность в принятии решений. Принцип исключает любое вмешательство других органов и должностных лиц в административнопроцессуальную деятельность субъектов, уполномоченных вести процесс. Кроме того, это дает возможность повысить ответственность за принятие решений, содействует их законности и обоснованности.