Статья 3. Парламент

Британский парламент состоит из двух палат: палаты общин и палаты лордов.

Палата общин избирается сроком на пять лет путем всеобщих, равных выборов при тайном голосовании на основе мажоритарной системы относительного большинства. Выборы в палату общин могут быть общими, т.е. проходящими одновременно на всей территории страны, или промежуточными, т.е. проводимыми дополнительно в отдельных избирательных округах в связи с вакансией депутатского места. Избирательная кампания начинается с вручения приказа о выборах «чиновникам по выборам», функции которых в городах выполняют мэры, а в графствах шерифы. Приказ вручается лорд-канцлером и содержит распоряжение о времени проведения выборов. «Чиновники по выборам» издают уведомления, в которых граждане, проживающие на подведомственной им территории, информируются о месте и времени проведения выборов. Пассивным избирательным правом пользуются граждане, достигшие 21 года и обладающие правом голоса. Исключение составляют лица, находящиеся на государственной службе и банкроты. Ценз действовавший в отношении священнослужителей отменен законом о палате общин 2001 года, однако в отношении духовных лордов она продолжает действовать. Лицо, желающее баллотироваться на выборах в Палату общин, должно представить «чиновнику по выборам» документ о выдвижении и внести избирательный залог. Обычно эти средства предоставляют политические партии, выдвигающие кандидатов по избирательным округам. Независимые кандидаты вносят сумму залога самостоятельно. Если кандидат набирает менее установленного законом процента голосов избирателей (5%), залог не возвращается. При выполнении всех формальностей, связанных с регистрацией, кандидат осуществляет избирательную кампанию в округе. Обычно в избирательном округе баллотируется два-три кандидата, и избранным считается тот, кто получит больше голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами.

Число депутатов палаты общин соответствует числу избирательных округов (в 2010 году – 650). Определяя состав депутатского корпуса палаты общин, следует учитывать два основных фактора: партийную принадлежность и региональное представительство.

Деятельность депутатов палаты общин осуществляется в комитетах, которые подразделяются на четыре вида:

1. Комитеты всей палаты представляют собой особый режим работы, при котором Палата общин заседает в полном составе. Председателем Комитета, как правило, выступает первый заместитель спикера. Комитет всей палаты собирается для рассмотрения только наиболее важных, в том числе финансовых законопроектов;

2. Общие комитеты формируются для постатейного рассмотрения законопроектов — биллей, как публичных, так и частных. Для рассмотрения каждого конкретного билля создаётся отдельный комитет, который после выполнения своей задачи распускается. В палате может функционировать одновременно несколько общих комитетов, насчитывающих от 16 до 50 членов, численность которых пропорциональна партийным фракциям. В основном общие комитеты рассматривают самые разнообразные по своей направленности законопроекты, однако некоторые из них определенным образом ориентированы, например, Большой Шотландский, Большой Уэльский, Большой Североирландский и другие комитеты.

3. Специальные комитеты создаются в начале парламента нового созыва и насчитывают от 11 до 17 членов. Особое место среди них занимают комитеты по контролю за деятельностью правительства. Впервые созданные в 1979 году, они образуются по отраслям управления. Главная их задача - контроль за деятельностью министров, поэтому и система этих комитетов и привязана к структуре правительства. Члены правительства не вправе входить в состав таких комитетов, но могут присутствовать на заседаниях и выступать от имени правительства, не участвуя в голосовании. Депутаты Палаты общин, не состоящие в соответствующем комитете, также вправе присутствовать на его заседаниях, но без права голосования. К специальным комитетам также относят комитеты по особо важным вопросам, в частности Комитет по делам Европейского союза, а также внутренние комитеты, обеспечивающие функционирование Палаты, среди которых Комитет по отбору, Комитет по процедуре и др.

4. Объединённые комитеты формируемые из равного числа членов Палаты общин и членов Палаты лордов, создаются для рассмотрения вопросов, касающихся обеих палат парламента. Некоторые из них функционируют на постоянной основе, например, Комитет по правам человека, Комитет по делегированному законодательству. Отличительной чертой объединённых комитетов является то, что, во-первых, председатель - им может быть член любой их палат - назначается самим комитетом, а во-вторых, доклад о свой работе комитет представляет обеим палатам.

Срок полномочий Палаты общин составляет пять лет. На практике это означает, что парламентские выборы могут быть назначены в любой момент в течение этого срока, то есть имеет место возможность досрочного роспуска парламента, к которой нередко прибегает правительство — в британском парламентском праве на этот случай нет никаких ограничений.

Встречается несколько разновидностей роспуска Палаты общин:
а) роспуск в целях получения одобрения политики правительства со стороны избирательного корпуса, если правительство предлагает меры, противоречащие предвыборному манифесту соответствующей партии;
б) роспуск в результате поражения правительства по какому-либо вопросу, если общественное мнение, с точки зрения правительства, поддерживает его, а не парламент;
в) роспуск в целях получения правящей партией преимуществ на парламентских выборах.

Палата может принять решение и о самороспуске, а может, наоборот, продлить срок своих полномочий.

Спикером палаты общин является Джон Саймон Беркоу, политик консервативной партии Великобритании, занимающий свой пост с июня 2009 года. Спикер - должностное лицо, избираемое палатой из числа своих членов. Кандидатура Спикера согласовывается лидерами политических партий, представленных в палате общин, после предварительных консультаций со всеми депутатами фракции. В соответствии с традицией кандидатура Спикера должна быть одобрена монархом, с которым этот вопрос предварительно обсуждается. Спикер избирается новым составом палаты общин, и если он сохраняет место депутата после новых парламентских выборов, то депутаты по традиции переизбирают Спикера на новый срок. В рамках своих полномочий Спикер обеспечивает взаимодействие палаты общин с монархом и палатой лордов; осуществляет руководство работой палаты общин и обеспечивает равные права на участие в этой работе всех депутатов; дает советы и разъяснения по правилам процедуры палаты общин; обладает дисциплинарными полномочиями; подтверждает правильность процедуры преодоления вето палаты лордов; удостоверяет финансовый характер законопроекта, рассматриваемого палатой общин. Спикер палаты общин не участвует в дебатах, занимает надпартийное положение, его зарплата, а впоследствии и пенсия выплачиваются на основе законодательства, не подверженного политической конъюнктуре, складывающейся при ежегодном принятии государственного бюджета.

Палата лордов имеет три вида членства: 1) духовные лорды (24 члена); 2) наследственные пэры; 3) пожизненные пэры. Институт пожизненного пэрства был учрежден Актом о пожизненных пэрах 1958 года. В соответствии с ним лица, имеющие большие заслуги перед Короной, получают титул барона или баронессы и пожизненное место в палате лордов. Титул даруется монархом по рекомендации премьер-министра.

После реорганизации палаты лордов в 1999 году в ней насчитывается 775 членов (2010 год), причем только 90 из них являются наследственными (до этого в палате было 1165 членов, из них 650 – наследственные пэры). Несмотря на многочисленный состав, активное участие в работе палаты принимает меньшая ее часть, в основном пожизненные пэры и лорды-юристы. Кворум составляет всего три человека.

До 2005 г. в Палату лордов входили и так называемые судебные лорды, или лорды-юристы, назначаемые монархом по представлению премьер-министра для осуществления судебных полномочий в связи с тем, что Палата лордов играла роль высшей апелляционной инстанции. Актом о конституционной реформе 2005 года, вступившим в силу лишь в 2009 году, был учрежден Верховный суд, состоящий из 12 судей, на который отныне возлагалась эта функция. Первыми судьями были назначены действующие судебные лорды.

Функции палаты лордов распадаются на две основные группы: а) законодательные; б) контрольные. Законодательные функции осуществляются путем участия в законодательном процессе в следующих формах: внесение поправок в законопроекты, принятые палатой общин; отклонение законопроектов, принятых палатой общин; внесение законопроектов, предусматривающих одобрение международных договоров Великобритании или принимаемых в рамках правовой реформы, особенно в связи с участием в ЕС; изучение частных биллей и актов делегированного законодательства, издаваемых правительством. Палата лордов создает комитеты, рассматривающие различные вопросы ее компетенции.

Во главе палаты лордов стоит лорд-спикер. Должность лорда-спикера была задумана в 2003 году после принятия решения о разделении обязанностей лорда-канцлера (первоначально должность лорда-канцлера должна была быть упразднена). Специальный комитет палаты лордов изучил вопрос о новой должности председателя палаты, включая и вопрос о ее наименовании. По рекомендации комитета должность получила название " лорд-спикер", в том числе и потому, что данное название уже использовалось ранее в регламентах и справочниках. Лорд-спикер палаты лордов избирается членами палаты и должен быть политически беспристрастным. До июля 2006 г. роль председателя палаты лордов осуществлял лорд-канцлер. Согласно акту о конституционной реформе 2005 года позиция " спикера палаты лордов" (именно так название определено в акте) стала отдельной должностью, позволяя тем самым занять эту должность кому-то другому кроме лорда-канцлера. Лорд-канцлер продолжал исполнять обязанности спикера палаты лордов в переходный период - с момента принятия закона и до вступления закона в силу. Первым лордом-спикером была баронесса Хелен Валери Хэйман. Текущий лорд-спикер - баронесса Фрэнсис Д'Соуза - вступила в должность 1 сентября 2011г.

Законодательный процесс в парламенте заключается в рассмотрении в соответствии с установленной процедурой законопроектов, которые могут вноситься в любую из палат. Исключение составляют финансовые законопроекты, вносимые лишь в палату общин.

Новый закон, в его черновой форме называемый биллем, может быть предложен любым членом верхней или нижней палаты. Обычно билли вносятся на обсуждение королевскими министрами. Билль, внесённый министром, называется «Правительственным биллем», а внесённый обычным членом палаты - «Биллем частного члена палаты». Билли также различают по их содержанию. Большая часть биллей, затрагивающая всё общество, называется «Общественными биллями». Билли, дающие особые права частному лицу или небольшой группе людей, называются «Частными биллями». Частный билль, затрагивающий более широкие слои общества, называется «Гибридным биллем».

Билли частных членов палаты составляют только одну восьмую часть от всех биллей, и вероятность принятия у них намного меньше, чем у правительственных биллей, так как время на обсуждение таких законопроектов сильно ограничено. У члена парламента есть три способа внести свой билль частного члена палаты.

Первый способ - внести его на голосование в список биллей, предлагаемых для обсуждения. Обычно в этот список вносится около четырёхсот законопроектов, затем происходит голосование по этим биллям, и двадцать законопроектов, набравших наибольшее число голосов, получают время для обсуждения.

Другой способ - «правило десяти минут». Согласно этому правилу, члены парламента получают по десять минут для того, чтобы предложить свой законопроект. Если палата соглашается принять его для обсуждения, он переходит в первое чтение, в противном случае законопроект отсеивается.

Третий способ - согласно приказу 57, предупредив спикера за день, формально внести законопроект в список для обсуждения. Такие законопроекты принимаются крайне редко.

Большую опасность для законопроектов представляет «парламентское флибустьерство», когда противники законопроекта намеренно тянут время, чтобы добиться истечения отводимого на его обсуждение времени. Билли частных членов палаты не имеют шансов быть принятыми, если им противостоит действующее правительство, но они вносятся, чтобы поднять вопросы морали. Правительство может иногда использовать билли частных членов палаты, чтобы принять малопопулярные законы, с которыми оно не хотело бы ассоциироваться. Такие законопроекты называются «биллями-подачками».

Каждый законопроект проходит несколько этапов обсуждения. Первое чтение представляет собой чистую формальность. Во втором чтении обсуждаются общие принципы законопроекта. Во втором чтении палата может проголосовать за отклонение законопроекта, но отклонение правительственных биллей происходит очень редко.

После второго чтения законопроект отправляется в комитет. В Палате Лордов это комитет всей палаты или большой комитет. Оба они состоят из всех членов палаты, но большой комитет действует по специальной процедуре и используется только для не вызывающих споры законопроектов. В Палате Общин законопроект обычно передаётся в действующий комитет, состоящий из 16-50 членов палаты, но для важных законов используется комитет всей палаты. Несколько других типов комитетов, таких как избранный комитет, на практике используются редко. Комитет рассматривает законопроект постатейно, и докладывает предлагаемые поправки всей палате, где происходит дальнейшее обсуждение деталей. После того как палата рассмотрела законопроект, следует третье чтение. В Палате общин поправки больше не вносятся, и принятие предложения означает принятие всего законопроекта. Однако, поправки могут быть ещё внесены в Палате лордов. После прохождения третьего чтения, Палата Лордов должна проголосовать за предложение. После прохождения в одной палате законопроект посылается в другую палату. Если он принят обеими палатами в одной и той же редакции, он может быть представлен монарху на утверждение. Если же одна из палат не соглашается с поправками другой палаты, и они не могут разрешить свои разногласия, законопроект проваливается.

Парламентский акт 1911 г. ограничил полномочия Палаты лордов отклонять законопроекты, принятые Палатой общин. Ограничения были усилены Парламентским Актом 1949 года. Согласно этому акту, если Палата общин приняла законопроект на двух последовательных сессиях, и оба раза он был отклонён Палатой лордов, Палата общин может направить законопроект на утверждение монарху, несмотря на отказ Палаты лордов принять его. В каждом случае законопроект должен быть принят Палатой общин по крайней мере за месяц до окончания сессии. Это постановление не имеет силы по отношению к законопроектам, предложенным Палатой лордов, законопроектам, предназначенным чтобы продлить срок работы парламента, и к частным биллям. Особая процедура действует для законопроектов, признанных спикером Палаты общин «денежными биллями». Денежный билль касается только вопросов налогообложения или государственных денег. Если Палата лордов не принимает денежный билль в течение одного месяца после принятия его Палатой общин, нижняя палата может направить его на утверждение монарху.

Даже до принятия Парламентских актов, Палата общин обладала большей властью в финансовых вопросах. По древнему обычаю Палата лордов не может вносить законопроекты, относящиеся к налогообложению или бюджету, или вносить поправки, касающиеся налогообложения или бюджета. Палата общин может временно предоставить Палате лордов привилегию рассмотрения финансовых вопросов для того, чтобы позволить Палате Лордов принять поправки, касающиеся финансовых вопросов. Палата Лордов может отказаться принять законопроекты касающиеся бюджета и налогообложения, хотя этот отказ может быть легко обойдён в случае «денежных биллей».

Последний этап принятия законопроекта — это получение Королевского согласия. Теоретически монарх может дать согласие (то есть принять закон) или не дать его (то есть наложить вето на законопроект). По современным представлениям монарх всегда принимает законы. Последний отказ дать согласие произошёл в 1708 г., когда королева Анна не утвердила законопроект «о создании шотландского ополчения».

Законопроект, прежде чем стать законом, получает согласие всех трёх частей Парламента. Таким образом, все законы устанавливаются монархом, с согласия Палаты лордов и Палаты общин.