Реформы государственного управления в первой половине ХIХ в.

Восшествие на престол Александра I (1801–1825) русское дворянство встретило с восторгом. Новый император, понимая, что от него ждет «главное сословие» страны, в спешном порядке восстановил «Жалованную грамоту дворянству» и все прежние дворянские привилегии. По его указу были возвращены все уволенные при Павле I офицеры, включая 15-летних, амнистированы 12 тыс. заключенных, разрешен выезд дворян за границу.

Взошедший на престол Александр I, понимая, что править страной с успехом можно, когда имеются надежные рычаги управления, уже в первый год своего царствования приступил к совершенствованию центральных органов власти.

Создание министерств. В соответствии с царским манифестом Александра I в 1802 г. вместо петровских коллегий было создано 8 министерств: юстиции, внутренних дел, финансов, просвещения, коммерции, иностранных дел, морских сил и военных сухопутных сил. Министрам вверялась исполнительная власть в рамках компетенции своих ведомств. Министров назначал лично император. Перед ним министры и отчитывались.

МВД и Министерство просвещения не имели предшественников. Это были новые органы управления. В 1817 г. Министерство просвещения получило в свое подчинение Синод и было переименовано в Министерство духовных дел и народного просвещения. Министерство внутренних дел руководило деятельностью местных административно-полицейских учреждений. В 1810 г. из него было выделено особое Министерство полиции, предназначенное для борьбы с крестьянскими волнениями и революционным движением. Новое министерство просуществовало не долго. В 1819 г. оно вновь вошло в состав МВД. Здесь следует подчеркнуть, что кроме Министерства внутренних дел карательные функции в России, как и в любом другом эксплуататорском государстве, выполняли судебные учреждения, армия и некоторые другие звенья государственной системы.

Формирование новых отраслевых органов государственного управления требовало и новых подходов к организации их работы, в том числе по координации деятельности в масштабах империи. Первоначально министерства подчинялись Сенату, когда император восстановил его петровский статус. Он намеревался повысить роль и значение Сената в управлении государством. Об этом свидетельствуют его указы от 5 июля 1801 г. и 8 сентября 1802 г. Согласно этим нормативным актам Сенату первоначально были предоставлены широкие административные и судебные полномочия. Статус Сената повышался почти до уровня петровских времен. В указе о восстановлении прав Сената от 8 сентября 1802 г. было сказано: ему дозволяется даже выражать свое несогласие по реализации отдельных правовых актов, которые сопряжены «с великими неудобствами в исполнении».

Как это часто бывает, случай выразить свое несогласие с реализацией такого нормативно-правового акта представился весьма скоро. Александром I был издан указ, вводивший обязательную 12-летнюю службу для дворян, не дослужившихся до офицерского чина. Один из членов Сената, обнаружив, что этот указ императора противоречит «Жалованной грамоте дворянству», которая освобождала это сословие от всех видов государственной службы, доложил императору «особое мнение». Реакция Александра I была почти мгновенной. Высочайшим указом от 21 марта 1803 г. Сенат был ограничен в праве выражать свое несогласие с текущим законодательством. В указе было установлено, что Сенат может делать «всеподданнейшие представления» только по законам, изданным до 1802 г., а не по «настоящим и будущим».

Однако на этом ревизия «восстановленных» прав Сената не заканчивалась. Часть функций и полномочий этого государственного органа вскоре была передана другим органам центрального управления. Должность генерал-прокурора Сената была слита с должностью министра юстиции. В 1811 г. Сенат был разделен на Судный и Правительствующий.

Александр I, как и многие другие его предшественники, в своих решениях и делах опирался на узкий круг особо приближенных к императору. Первоначально это был Совет при императоре с небольшим составом членов. Затем был создан «непременный Совет» из 12 членов с чисто совещательными функциями.

В 1810 г. царским манифестом был учрежден Государственный совет, который просуществовал с некоторыми изменениями более 100 лет. Основная функция Госсовета, по замыслу инициатора его создания М.М. Сперанского, состояла в подготовке проектов законодательных актов, которые должны были докладывать императору на высочайшее утверждение. Членами Госсовета были крупные чиновники и состоятельные помещики в количестве от 40 до 80 человек. Госсовет состоял из 5 департаментов: 1) военных дел; 2) законов; 3) гражданских и духовных дел; 4) дел Царства Польского; 5) государственной экономики. Делопроизводство велось канцелярией Госсовета, которую возглавлял госсекретарь. Задуманный как верхняя палата парламента, Госсовет постепенно превратился в некий «заповедник» высшей бюрократии. Члены и председатель Совета назначались царем, а по должности в его состав входили министры. Государственному совету с 1813 г. стал подчиняться Сенат. До своей реорганизации в 1906 г. Госсовет являлся высшей законосовещательной инстанцией.

Кабинет министров. В 1812 г. по указу царя в соответствии с планом М.М. Сперанского был создан Кабинет министров.Он предназначался для решениявопросов, относящихся к компетенции многих ведомств или требовавших совместного обсуждения. Председательствовал на заседаниях Кабинета министров сам император. Кроме министров в этот коллегиальный орган государственного управления входили также их заместители – «товарищи министров», представители департаментов Госсовета, государственный секретарь и некоторые другие лица, назначенные императором.

Кабинет министров собирался регулярно, рассматривая важнейшие государственные дела и проблемы. Правовой акт о Кабинете министров содержал маленькую, но весьма характерную для монархии норму: «Никакое заключение комитета не проводится в исполнение до тех пор, пока оно не рассмотрено государем императором и не удостоено его высочайшего утверждения». Как скажет глава государства, так и будет.

Государственный совет в качестве законосовещательного органа при императоре, Комитет министров как высший исполнительно-распорядительный орган, с которым император совещался по текущим вопросам управления страной, только укрепляли самодержавный фасад государственного здания, не касаясь его фундамента – абсолютной власти императора.

Попытки осуществления более глубоких реформ государственных органов власти провалилась. Проект государственных преобразований умеренного характера, разработанный известным государственным деятелем М.М. Сперанским, императором Александром I был отвергнут. Причина заключалась в том, что реакционное дворянство решительно выступило против реформ и не позволило их провести. А у императора не доставало политической воли на преодоление консерватизма господствующего класса. Более того, под давлением консервативного крыла помещиков в 1812 г. Александр I сослал автора реформаторских идей М.М. Сперанского в Нижний Новгород, а затем в Пермь под надзор полиции.

Проект российской конституции. Подчиняясь веяниям времени, оглядываясь на монархии Западной Европы, Александр I в 1818 году поручил своему приближенному Н.Н. Новосильцеву подготовить проект российской конституции. Такой проект был подготовлен, и император одобрил его актом под названием «Государственная уставная грамота Российской империи». Правовой акт предусматривал установление в России конституционной монархии. Законодательную власть делили бы между собой император и Государственный сейм. Государственный сейм (по проекту) должен был состоять из двух палат: Сената и Посольской палаты.Ни один закон не мог быть принят без обсуждения Сеймом, который обладал бы правом вето. «Уставная грамота» декларировала независимость судебной власти и гражданские свободы: свободу слова; печати; вероисповедания; равенство всех перед законом; неприкосновенность личности и частной собственности.

Однако проект государственно-правовых реформ, результатом которых должно было стать установление конституционной монархии, так и остался на бумаге, не был воплощен в жизнь. Противником кардинальных реформ в России был сам император. А вот польскую конституцию монарх в 1815 г. высочайше утвердил. Известный историк и литератор Н.М. Карамзин такую политику своего царя приветствовал, так как был против нововведений в политическую систему России. В записке, переданной Карамзиным императору Александру I, утверждалось, что всякая новость в государственном порядке есть зло, поэтому стране нужны не реформы, а «патриархальная власть».

Вся власть была сосредоточена в руках одного лица – императора Всероссийского. Поэтому государственно-правовые преобразования носили косметический характер и не затрагивали основ существовавшего строя России. Абсолютизм в этот период достиг своего апогея.

Аракчеевщина. После войны с Наполеоном доверие Александра I к Аракчееву настолько возросло, что он возложил на него исполнение не только военных, но и гражданских дел. С 1815 г. Аракчеев фактически руководил работой Государственного совета, Комитета министров и Собственной его императорского величества канцелярией.

По инициативе Аракчеева в России была введена система «военных поселений». Крестьяне, вовлеченные в систему «военных поселений», должны были соединять земледельческие работы с военной службой. От этого гнет крестьян усиливался. Антиправительственные крестьянские выступления участились.Но, несмотря на это, Аракчеев сумел довести численность солдат в военных поселениях до 375 тыс. человек.

Последние годы царствования Александра I, как отмечали историки, были мрачными для страны и тягостными для самого императора. Под грузом проблем, известий о готовящемся государственном перевороте, открытых антиправительственных выступлениях угнетенного народа монарх с головой ушел в религию, а позднее и в мистицизм. В ноябре 1825 г., за месяц до восстания декабристов, император Александр I скоропостижно скончался в Таганроге. На престол взошел Николай I (1825–1855 гг.).

Собственная его императорского величества канцелярия. Пришедший к власти Николай I начал с укрепления системы государственного управления. Прежде всего им была создана Собственная его императорского величества канцелярия. По замыслу монарха, его канцелярия должна была стать во главе всех органов государственного управления. Первые три отделения канцелярии были образованы в 1826 г., спустя несколько месяцев после восшествия на престол Николая I. Всего же Собственная его императорского величества канцелярия структурно состояла из шести отделений.

Первое отделение готовило бумаги для доклада государю; контролировало исполнение его повелений; ведало назначением и увольнением высших чиновников (с одобрения царя); готовило материалы для награждения орденами и других поощрений по службе.

Второе отделение занималось кодификацией законов. Работало фактически под руководством М.М. Сперанского, возвращенного из ссылки.

Третье отделение занималось политическим сыском; следило за иностранными подданными в России; высылало из страны политически неблагонадежных; занималось народными выступлениями и бунтами; рассматривало жалобы крестьян на помещиков и т.д.

Четвертое отделение ведало благотворительными и богоугодными заведениями: учебными, воспитательными, лечебными.

Пятое отделение готовило реформы управления государственными крестьянами.

Шестое отделение занималось разработкой административной реформы на Кавказе.

Все шесть отделений представляли собой самостоятельные высшие государственные учреждения со своими начальниками, ответственными только перед монархом.

Собственная его императорского величества канцелярия по своему статусу была выше Кабинета министров, который утратил свое былое предназначение высшего органа государственного управления. Постепенно Собственная его императорского величества канцелярия стала одним из важнейших органов личной власти и управления российского монарха. Поэтому в ее состав монарх подбирал людей не только преданных, но и профессионально подготовленных, способных решать общегосударственные проблемы. Благодаря такой кадровой политике в этом учреждении работали люди весьма не глупые. Начальник III отделения граф А.Х. Бенкендорф, например, на основе анализа сведений, поступавших с мест, докладывал императору, что «крепостное состояние есть пороховой погреб под государством».

Третье (охранное) отделение. Николай I был напуган восстанием декабристов, поэтому много внимания уделял мерам по предотвращению новых революционных потрясений. «Революция на пороге России, – оценил он выступление офицеров на Сенатской площади. – Но клянусь, она не проникнет в Россию, пока во мне сохранится дыхание жизни». Этим высказыванием было определено главное направление его государственной деятельности.

По именному указу царя III отделение было создано одним из первых. В его состав вошла Особая канцелярия министерства внутренних дел. Возглавил III отделение граф А.Х. Бенкендорф, безгранично преданный императору. Николай I поставил перед новой государственной структурой задачи по упреждению революции, борьбе с инакомыслием, высылке из страны и лишению свободы политически неблагонадежных и подозрительных лиц.

В соответствии с этими задачами и строился аппарат III отделения. Он состоял из пяти экспедиций. Первая (секретная) экспедиция вела борьбу с революционным движением в стране и следствие по политическим делам. Она располагала многочисленной агентурной сетью, следившей за студенческими кружками, революционно настроенной интеллигенцией и отдельными революционерами. Вторая экспедиция вела борьбу с религиозными и крупными должностными преступлениями чиновников. Она управляла политическими тюрьмами, в том числе Петропавловской и Шлиссельбургской крепостями. Третья экспедиция вела наблюдение за иностранцами, проживавшими в России. Четвертая боролась с антикрепостническими и другими крестьянскими выступлениями. Пятая экспедиция осуществляла цензуру.

Через Собственную канцелярию III отделение подчинялось непосредственно императору. Это придавало царской охранке не только нужный вес, но и большие полномочия. III отделение могло затребовать нужные сведения у любого министра и губернатора, и те были обязаны предоставить их «незамедлительно». Более того, генерал-губернаторы и другие государственные чиновники, что-либо знавшие о готовящихся антиправительственных выступлениях, обязаны были доносить об этом на имя императора.

В помощь III отделению по императорскому указу от 1827 г. был создан специальный корпус жандармов, достигнувший вскоре значительной численности – 6000 человек. Поэтому вскоре оно стало называться Третье (жандармское) отделение. Жандармский корпус в соответствии с положением имел свое управление в каждой губернии и в 7 генерал-губернаторских округах. Оперативное управление силами и средствами осуществляло главное жандармское управление, подчинявшееся графу А.Х. Бенкендорфу. В непосредственном подчинении окружных и губернских управлений находились жандармские команды и дивизионы, созданные в каждом губернском центре, крупных крепостях и портовых городах.

Таким образом, Третье отделение имело широко разветвленную сеть специальных органов, располагавших силами и средствами для борьбы с инакомыслящими. Оно осуществило расправу над декабристами, руководило разгоном крестьянских антиправительственных выступлений, прекращало деятельность революционно настроенных кружков и организаций. Его стараниями был ликвидирован студенческий кружок Московского университета во главе с А.И. Герценым. В стране не было ни одного демократически настроенного писателя, который не находился бы у Третьего отделения под колпаком. Сформированная отечественная жандармерия являлась специальным карательным органом, который ставился императором выше полиции.

Государственное управление российскими окраинами. В начале XIX в. Россия значительно расширила свою территорию. В 1809 г. после победы над Швецией к ней была присоединена Финляндия. К 1811 г. в состав империи вошла вся Грузия. Усиление влияния России в Закавказье вызвало русско-персидскую (1804–1813) и русско-турецкую (1806–1812) войны. В результате одержанных побед Россия присоединила к своей территории Бессарабию и основную часть Азербайджана. Присоединение к России Закавказья поставило на повестку дня вопрос о покорении горских народов. В 1817 г. Россия вступила в затяжную Кавказскую войну, продолжавшуюся почти полвека – до 1864 г.

Государственное управление в российских окраинахимелоряд особенностей.Существовали районы, имевшие особый правовой статус. Финляндия, например, обладала атрибутами своей государственности, так как сохранила свою конституцию и автономию. Она именовалась Великим княжеством, имела свои органы власти, в том числе и сейм, а также судебную систему, не зависящую от России. Однако общее государственное руководство этой окраиной России осуществлял император через генерал-губернатора Финляндии.

Другой национальной окраиной России, обладавшей первоначально широким государственно-правовым статусом, была Польша. Она имела в то время название Царство Польское, получила свою конституцию (в порядке эксперимента), свой парламент (сейм), свою армию. Однако после подавления польского восстания (1830 г.) конституция была отменена, а вся Польша объявлялась частью Российской империи. Управлять ею стал Административный совет во главе с наместником императора.

В Бессарабии (Молдавии) Александр I установил автономное самоуправление, а высшая законодательная и исполнительная власти передавались местному Верховному совету, решения которого были окончательны и российским монархом не утверждались. Некоторые молдавские земли частично были включены в состав других административно-территориальных единиц российской империи.

Политика царизма в тот период была направлена на укрепление централизации, единообразия и, в определенной степени, на русификацию национальных окраин. Так, Прибалтика была поделена для удобства управления на три губернии: Эстляндскую, Лифляндскую и Курляндскую. Во главе Прибалтикиимператор поставил генерал-губернатора. Управление, суды – все было реформировано и унифицировано, как в России. Исключение составил лишь незначительный свод местных узаконений, гарантирующий местным зажиточным сословиям (дворянству, духовенству, купечеству, мещанству) прежние привилегии и льготы.

На Украине к началу ХIХ в. было распространено то же губернское и уездное административное управление, что и в России. Была ликвидирована знаменитая Запорожская Сечь, создано традиционное административное устройство. Общее руководство Украиной царская Россия осуществляла через находившуюся в Санкт-Петербурге Малороссийскую коллегию, в состав которой входили президент, четыре генерала, несколько штаб-офицеров и других чинов. На Малороссию распространялось действие царского «Учреждения о губерниях» с соответствующей системой судопроизводства.

Управление Грузией первоначально было поручено командиру отдельного Кавказского корпуса, который получил полномочия «Главноуправляющего Грузией». Это было вызвано военными действиями на Кавказе. Затем непосредственное управление Грузией было сосредоточено в Верховном грузинском правлении, во главе которого стоял царский генерал, который являлся председателем Верховного грузинского правительства.

В начале века к России присоединилась значительная часть Азербайджана, в конце 20-х гг. XIX в. была образована Армянская область. Первоначально этими территориями России управляли царские генералы, позднее управленческие функции взяли на себя генерал-губернаторы, которые относились к гражданской региональной власти.

С учетом местных традиций осуществлялось руководство среднеазиатскими сателлитами. Не отнимая власть у местных владык и духовенства, русская администрация отменила работорговлю, другие пережитки прошлого. Несколько позднее на Среднюю Азию распространилось российское законодательство.

В Казахстане ханская власть в ХIХ в. была упразднена, и эта окраина была включена в общую систему управления империей.

Для народов Сибири в 1822 г. был издан специальный устав, подготовленный М.М. Сперанским и одобренный Александром I. Согласно Уставу все «инородные» (нерусские) народы Сибири делились на оседлых, кочевых и бродячих. Оседлые приравнивались в правах к русским в соответствии с их сословием (дворяне – к феодалу, крестьянин – к крестьянам).

Кочевые иногородцы управлялись старостами в улусах или стойбищах, образованных по родовому признаку. Значительная часть населенных пунктов Сибири управлялась прежней родовой знатью.

Таким образом, в Российской империи в начале ХIХ в. не было единства регионального и местного управления. Сложившаяся исторически, эта система была громоздка, неповоротлива и не всегда отвечала требованиям времени.

Государство и крестьянский вопрос. В первой половине XIX в. Россия оставалась аграрной страной. В решении крестьянского вопроса она значительно отставала от других европейских государств, где не было крепостного права. В России зависимые крестьяне подразделялись на государственных, помещичьих, посессионных и удельных, принадлежавших императорской фамилии. Как и в предыдущие периоды, особо тяжелым оставалось положение помещичьих крестьян. Помещики распоряжались ими как своей собственностью.

Личная зависимость крестьян от по­мещиков и их незаинтересованность в результатах труда делали сельское хозяйство все менее эффективным. Отсутствие свободной рабочей силы сдерживало развитие промышленности. Уже во второй половине XVIII в. стала очевидной назревшая необходимость изме­нения существующего положения.

Однако большинство помещиков и слышать не хотело об умень­шении своих привилегий. Будучи господствующим сословием и опо­рой самодержавия, дворянство отстаивало сохранение крепостничества в нетронутом виде. Поэтому правительство в начале XIX в. ­пыталось прикрыть его наиболее уродливые формы. Было запрещено печатать в газетах объявления о продаже крепостных. Дворянство умело обходило этот указ, давая объявления о сдаче крепостных «в аренду».

В 1803 г. был издан указ о вольных хлебопашцах, по которому помещики могли отпус­кать крестьян на волю с землей за выкуп. Однако эта мера фактиче­ски не повлияла на крепостническую систему, так как за первую четверть XIX в. было освобождено лишь 0, 5% частновладельческих крестьян. Одновременно была значительно сокращена раздача госу­дарственных крестьян в частные руки (что широко практиковали «щедрая» Екатерина II и Павел I).

Многие государственные деятели (М.М. Сперанский, А.А. Аракчеев, П.Д. Киселев и др.) разрабатывали по поручению царя проекты освобождения крестьян. Однако практического воплощения они не получили. Из-за противодействия основной массы дворян сроки крестьянской реформы постоянно отодвигались, а император не принимал кардинальных решений.

И все же в силу новых веяний в отношении крестьянства был внесен целый ряд существенных изменений. Подсчитано, что с 1825 по 1860 г. было издано свыше 100 законодательных актов, в той или иной мере касавшихся крепостных крестьян. Вот основные из них:

1) в 1828 г. было ограничено право помещиков ссылать крестьян в Сибирь;

2) с 1833 г. запрещалось продавать крестьян на публичных торгах и разлучать членов крестьянских семей при продаже;

3) по указу от 1844 г. разрешалось отпускать крестьян на волю по их обоюдному согласию с помещиком (созвучно с указом о вольных хлебопашцах);

4) по царскому указу от 1847 г. крестьяне получили право выкупать себя вместе со своей землей на волю при продаже с торгов имений своих бывших помещиков-крепостников; всего этим указом смогли воспользоваться около 960 тыс. крестьянских душ;

5) по указу от 3 марта 1848 г. помещичьим крестьянам предоставлялось право покупать земельные наделы;

6) в 1853 г. ограничили право феодалов сдачи крепостных крестьян в посессию (аренду) не дворянам.

Из приведенных мер видно, что решение крестьянского вопроса постепенно подводилось к главной черте – отмене крепостного права. Развитие производительных сил постепенно вступало в противоречие с существующим государственным строем. Это стало объективной причиной усиления антикрепостнических настроений в обществе, в том числе среди молодой российской буржуазии.