Проблемы гражданства

Существует много определений термина «гражданство» или аналогичных ему терминов. Однако представляется, что все предложенные в отечественной литературе определения недостаточно удовлетворительны.

Приведем определение, данное в «Курсе международного права»:

«Гражданство — это устойчивая правовая связь физического лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей и означающая подчинение данного лица суверенной власти соответствующего государства независимо от своего местонахождения... Гражданство — это юридическая принадлежность того или иного лица к государственно организованному обществу. Гражданство — устойчивая правовая связь, поскольку даже в случае длительного пребывания гражданина за границей она не прерывается». *

* Курс международного права: В 7 т. М., 1990. Т. 3. С. 69.

Однако вызывает сомнение, что гражданин, независимо от своего местонахождения, подчинен суверенной власти государства своей гражданской принадлежности, ибо, находясь в качестве иностранца на территории другого государства, он, безусловно, подчинен юрисдикции последнего. Кроме того, к государственно организованному обществу принадлежат не только граждане данного государства, но и иные лица — иностранцы и лица без гражданства (апатриды), которые в данный момент проживают на его территории, составляя его население. Речь, следовательно, идет о неточностях рассматриваемого определения.

Представляется, что более точное определение может быть таким: «гражданство» (подданство) — термин, означающий юридическую принадлежность к организованному в данное государство обществу индивида, наделенного определенными правомочиями по управлению делами этого общества.

Предложенная формула требует пояснений.

В современных условиях любое государство, независимо от формы правления, так или иначе провозглашает, что его власть исходит от населяющего государство народа и что управление делами государства осуществляется с согласия лиц, имеющих юридический статус его граждан (подданных).

Такое согласие выражается чаще всего путем участия граждан в выборах различных органов власти государства, независимо от того, например, что к участию в голосовании допускаются лишь граждане мужского пола или, наоборот, что к участию в голосовании допускаются также некоторые категории лиц, помимо граждан, постоянно проживающие на территории данного государства, и т.п. Согласие может считаться даваемым молчаливо, если нет протеста со стороны граждан (подданных) в отношении деятельности того или иного органа государственной власти.

Именно та или иная степень участия индивида в управлении делами организованного в государство общества составляет в современных условиях суть юридического статуса индивида как гражданина (подданного) данного государства.

Естественно, что установление такого статуса — дело исключительной компетенции данного государства. Однако это порождает в некоторых случаях коллизию норм о гражданстве различных государств, которая может разрешаться только на уровне международного права, путем соответствующего соглашения между заинтересованными государствами.

Вопрос о том, каким образом такая коллизия возникает, будет рассмотрен ниже. Но здесь следует отметить, что прежде всего это касается ситуации двойного гражданства в силу законодательства о гражданстве государств, каждое из которых признает данного индивида своим гражданином.

В принципе оба таких государства обычно не признают принадлежность данного индивида гражданству другого государства. Однако это лишь усложняет положение соответствующего индивида, поскольку, находясь в пределах юрисдикции одного государства, он может быть привлечен к ответственности за некоторые деяния, которые он совершил в пределах территории другого государства в качестве его гражданина.

Поэтому заинтересованные государства заключают иногда соглашения о ситуации двойного гражданства, чтобы минимизировать последствия такой ситуации для индивида или вообще ее исключить.

В связи с ситуацией двойного гражданства следует, видимо, обратить внимание на положение, существовавшее ранее в Советском Союзе и ныне продолжающее существовать в Российской Федерации. Речь идет об употреблении термина «национальность» наряду с термином «гражданство (подданство)» или вместо него в качестве совершенно равнозначных.

В законодательстве подавляющего большинства государств «национальность» — nationality (по-английски), nationalitе (по-французски) — это то же, что гражданство или подданство. В СССР же и ныне в России — это этническая принадлежность индивида. Для чего нужна такая категория в условиях национальной (этнической), расовой, религиозной и иной недискриминации граждан и индивидов вообще в соответствии с требованием современного международного права, объяснить невозможно.

В СССР было установлено также двойное, или одновременное, гражданство соответствующих лиц — статус гражданина СССР и одновременно статус гражданина союзной республики, на территории которой он постоянно проживал. При переезде в другую союзную республику на постоянное местожительство соответственно изменялось и республиканское гражданство.

Поскольку гражданство — это юридическая принадлежность индивида к организованному в данное государство обществу, а союзные республики СССР по своему существу государствами не являлись, то категория «гражданин союзной республики» являлась совершенно искусственной, юридически бессмысленной. Практически имелось в виду главным образом регулирование вопросов об условиях голосования при выборах органов власти союзной республики и обеспечении иных политических прав граждан СССР. Однако для этого достаточно было бы различать граждан СССР, постоянно проживающих на территории данной союзной республики и находящихся на ней временно.

Похоже, что негативный, как представляется, опыт СССР в вышеуказанном смысле не учитывается Россией, в частности Конституцией Российской Федерации. Так, ее ст. 26 гласит: «Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность», т.е. делать это, независимо от этнической принадлежности своих родителей, и далее: «никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности», исходя из того, видимо, что вдруг кому-то захочется к этому принуждать.

В свою очередь, ст. 62 Конституции РФ устанавливает, что «гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Однако наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не освобождает его «от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Иными словами, вместо обычной международной практики заключения договоров о предотвращении негативных последствий для индивида в случае наличия у него помимо его воли двойного гражданства Россия собирается заключать договоры об обратном.

Вернемся, однако, к вопросу о том, каким образом возникают коллизии национальных законов о гражданстве и как они регулируются с помощью международного права.

Согласно национальному праву государств, гражданство приобретается в основном двумя способами: в силу рождения и в силу натурализации (приема в гражданство).

В первом случае в основе законодательства лежит либо принцип права крови (jus sanginus) — новорожденный приобретает гражданство родителей независимо от места рождения, либо принцип права почвы (jus soli), когда приобретается гражданство того государства, на территории которого лицо родилось, независимо от гражданства родителей. Будучи основой законодательства, в чистом виде эти принципы не применяются, а так или иначе сочетаются.

Тем не менее такое принципиальное расхождение законодательства государств о гражданстве, на территории одного из которых лицо родилось, может порождать либо ситуацию безгражданства, либо ситуацию двойного гражданства.

Натурализация — прием в гражданство данного государства по просьбе заинтересованного в том лица — также может породить ситуацию двойного гражданства, если такая просьба удовлетворяется в отношении лица, признаваемого гражданином другого государства.

Таковы основные условия возникновения ситуации безгражданства или двойного гражданства в силу коллизии законов о гражданстве. Возможны и другие ситуации, порождающие безгражданство или двойное гражданство.

Ситуации безгражданства или двойного гражданства аномальны и ущербны не только применительно к соответствующим лицам, но и потому, что могут порождать и действительно порождают конфликты между государствами.

На уровне общего международного права их невозможно разрешить, хотя в отдельных случаях некоторые меры к тому предпринимаются. Так, согласно нормам международного права о внешних сношениях государств (см. гл. XV), кодифицированным ныне в ряде универсальных конвенций, дети дипломатических агентов и других соответствующих им лиц, родившиеся на территории государства их пребывания, не приобретают гражданства в силу исключительно законодательства этого государства.

Поэтому основной способ смягчения или недопущения ситуаций безгражданства или двойного гражданства — заключение договоров о гражданстве между заинтересованными государствами, что и делается на практике.