Прекращение гражданства по инициативе государства

Под прекращением гражданства по инициативе государства понимается утрата гражданства независимо от воли гражданина или вопреки его воле.

В Российской империи утрата подданства являлась единственным основанием прекращения подданства. Помимо упоминавшейся ранее утраты подданства в связи с переходом лица в иностранное подданство российское законодательство предусматривало также утрату подданства и в случае выхода русской подданной замуж за иностранца. Однако в случае вдовства или расторжения брака она имела право возвратиться в русское подданство, представив местному губернатору свидетельство о прекращении ее брака с иностранцем (ст. 1026 т. IX).

Советское законодательство вкладывало в понятие " утрата гражданства" на разных этапах своего развития различный смысл. Довольно длительное время под утратой гражданства понимались любые случаи его прекращения. Однако в последующем под утратой гражданства стало пониматься лишь такое его прекращение, которое не зависело от воли гражданина и осуществлялось по инициативе государства в соответствии с основаниями, предусмотренными законодательством.

В советский период наиболее распространенным основанием прекращения гражданства по инициативе государства было его лишение, которое являлось обязательным атрибутом советского законодательства о гражданстве, что предоставляло властям свободу чинить незаконные репрессии*(377).

Первым актом советской власти, посвященным этому вопросу, было постановление ВЦИК 1918 г., предусматривавшее лишение советского гражданства лиц, самовольно покинувших ряды Красной Армии до истечения шестимесячного срока после их добровольного вступления в нее*(378).

28 октября 1921 г. СНК был издан декрет " О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей" *(379). Сюда входили лица: пробывшие за границей беспрерывно свыше пяти лет и не получившие от советских представительств заграничных паспортов или соответствующих удостоверений до 1 марта 1922 г.*(380); выехавшие из России после 7 ноября 1917 г. без разрешения советской власти; добровольно служившие в армиях, сражавшихся против советской власти или участвовавшие в какой бы то ни было форме в контрреволюционных организациях; имевшие право оптации Российского гражданства и не воспользовавшиеся этим правом к моменту истечения ее срока, лица, которые находились за границей, не зарегистрировались в соответствующий срок.

Лица, выехавшие из России после 7 ноября 1917 г. без разрешения советской власти, а также добровольно служившие в армиях, сражавшихся против советской власти, или участвовавшие в какой бы то ни было форме в контрреволюционных организациях, могли до 1 марта 1922 г. подать заявление о восстановлении своих прав на имя ВЦИК через ближайшие представительства.

В дальнейшем декрет СНК РСФСР от 28 октября 1921 г. был заменен аналогичным по содержанию декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 15 декабря 1921 г., в котором срок документационного оформления советского гражданства был продлен до 1 июня 1922 г.*(381).

Объясняя причины принятия этого декрета, Д.А. Гайдуков писал, что " во-первых, к моменту Октябрьского переворота, за границей находилось немало людей, русских подданных, которые выехали туда в разное время, жили там более или менее продолжительный срок и не собирались возвращаться в советскую Россию; во-вторых, уже после Октябрьской революции за границу бежало много всяких лиц, принадлежавших к враждебно настроенным против советской власти элементам. Это были, главным образом, остатки разгромленных белых армий, помещики, капиталисты и прочая нечисть из тех, кто тем или иным путем сумел удрать из пределов советской страны с тем, чтобы там, за границей, организовать свои силы и пытаться использовать их против советской власти.

Формально считаясь гражданами советской России, они, естественно, были недостойны носить это высокое звание; необходимо было освободиться от таких " граждан", равно как и от тех, кто, проживая за границей длительный срок и не получив соответствующих советских документов или не зарегистрировавшись в установленный срок в заграничных представительствах РСФСР, фактически порвал связь с Россией.

Эта задача и была разрешена декретом ВЦИК и СНК 15 декабря 1921 г. " О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей" *(382).

Аналогичную оценку декрету дал и В.С. Шевцов: " Вопросы лишения гражданства Советское государство вынуждено было решать уже в первые годы своего существования: необходимость в этом вызывалась революционными событиями, происходившими в стране, и последствиями мировой войны. Тысячи бывших подданных Российской империи и лиц, формально сохранивших советское гражданство, оказались за пределами государства. При этом нередко они вовлекались в различные белогвардейские контрреволюционные организации, занимались активной антисоветской деятельностью" *(383).

Тот факт, что декрет предоставлял право лицам, выехавшим после ноября 1917 г. за границу без разрешения советской власти, а также добровольно служившим в белых армиях или участвовавшим в какой бы то ни было форме в контрреволюционных организациях, возбудить до 1 июня 1922 г. через ближайшее представительство РСФСР за границей ходатайство перед ВЦИК о восстановлении в правах советского гражданства дал основания В.С. Шевцову сделать вывод о том, что " декрет ставит перед собою цель не только лишить гражданства враждебных советскому государству лиц, но и сохранить по возможности тех граждан, которые осознали необходимость участвовать вместе со всем народом в строительстве социалистического общества" *(384).

В целях облегчения эмигрантам возвращения из-за границы был принят ряд актов об амнистии для рядовых солдат белых армий: 3 ноября 1921 г. - так называемая туркестанская амнистия; 20 июня 1922 г. - амнистия участникам белых армий, ушедшим в Западный Китай, подтвержденная ВЦИК 15 января 1923 г.; 11 августа 1923 г. - амнистия беженцев в Польшу; 2 ноября 1922 г. - амнистия рядовым участникам Кронштадтского мятежа; 31 января 1923 г. - рядовым миллеровцам; 30 апреля 1923 г. и 20 февраля 1924 г. - амнистия карельским беженцам; 24 августа 1922 г. - амнистия крымским татарам, бежавшим в Турцию во время голода, не считая индивидуальных амнистаций отдельных лиц и групп. Во всех этих случаях амнистация восстанавливала в правах гражданства РСФСР*(385).

Положение о союзном гражданстве 1924 г. признавало утратившими гражданство Союза ССР лиц, которые были лишены гражданства согласно законодательным актам союзных республик, изданным до 6июля 1923 г., или которые его лишались на основании законодательства Союза ССР (п. " а" ст. 12). Таким образом, декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 15 декабря 1921 г. сохранил в полной мере свою юридическую силу.

Положение предусматривало также возможность лишения гражданства по приговору суда. Эта норма соответствовала Основным началам уголовного законодательства СССР от 31 октября 1924 г., которые рассматривали лишение советского гражданства по приговору суда как одну из мер уголовного наказания*(386).

Согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 13 ноября 1925 г. " О лишении гражданства Союза ССР находящихся за границей и пропустивших сроки регистрации бывших военнопленных и интернированных военнослужащих царской и Красной армии, а также амнистированных лиц, служивших в белых армиях, и участников контрреволюционных восстаний" *(387) эти лица считались утратившими гражданство Союза ССР. Указанным лицам предоставлялось право ходатайствовать о принятии их в гражданство Союза ССР наравне с иностранцами. Эти положения не применялись к лицам, пропустившим сроки регистрации в силу отсутствия в стране их пребывания советского дипломатического или консульского представительства, если в шестимесячный срок после учреждения таких представительств эти лица зарегистрируются, а также к лицам, доказавшим, что пропуск ими срока регистрации произошел в силу не зависящих от их воли причин (лишение свободы, тяжелая болезнь, нахождение в отдаленной глухой местности).

Активная антисоветская деятельность некоторых эмигрантов, сохранивших советское гражданство, служила поводом для неоднократного издания актов о лишении советского гражданства и в дальнейшем.

В 1928 г. ЦИК СССР по представлению советских посольств за границей лишил советского гражданства 16 человек за активную антисоветскую деятельность*(388).

27 мая 1933 г. в развитие постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 15 декабря 1921 г. о лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей, ЦИК и СНК СССР приняли постановление " О бывших российских подданных, уехавших за границу до 25 октября 1917 г. и принявших иностранное гражданство или подавших заявления о принятии их в иностранное гражданство" *(389), согласно которому эти лица не считались гражданами Союза ССР.

Надо сказать, что Положение 1924 г. признавало утратившими гражданство Союза ССР также лиц, которые, выехав за пределы территории Союза ССР, как с разрешения органов Союза ССР или союзных республик, так и без разрешения, не возвратились или не возвратятся по требованию соответствующих органов власти. Формально речь шла не о лишении прав " невозвращенцев" советского гражданства, а лишь о его утрате. Однако на самом деле эти лица также относились к категории тех, кто именно лишался советского гражданства. Об этом свидетельствует, в частности, Консульский Устав Союза ССР, утвержденный постановлением ЦИК и СНК СССР от 8 января 1926 г., который (ст. 41) предоставил консулу право возбуждать вопрос о лишении советского гражданства лиц, отказавшихся по требованию консула вернуться на Родину*(390).

В Положении о союзном гражданстве 1924 г. не упоминалось о порядке лишения советского гражданства. Он был установлен Положением о гражданстве СССР 1930 г. Полномочия по лишению советского гражданства предоставлялись Союзу ССР и союзным республикам в лице ЦИК СССР и ЦИК союзных республик. При этом устанавливалось (ст. 17), что постановление ЦИК союзных республик о лишении гражданства подлежит утверждению ЦИК Союза ССР. Таким образом, допускалось известное ограничение полномочий союзных республик по регулированию вопросов советского гражданства.

Этот порядок подвергся существенному изменению в Положении о гражданстве СССР 1931 г. Теперь уже лишение гражданства одной из союзных республик и тем самым гражданства Союза ССР могло происходить по постановлению Президиума ЦИК Союза ССР или Президиума ЦИК соответствующей союзной республики (ст. 17). Это означало, что Президиум ЦИК союзной республики мог сам без последующего утверждения лишить лицо гражданства не только своей республики, но и Союза ССР.

20 февраля 1932 г. Президиум ЦИК Союза ССР постановил, что отдельные лица, проживающие за границей в качестве эмигрантов и сохранившие еще советские паспорта, за их контрреволюционную деятельность лишаются союзного гражданства с запрещением им въезда в Союз ССР по документам иностранных государств. Сюда относились перечисленные поименно Абрамович, Дан, Потресов, Троцкий и ряд других лиц, эмигрировавших за границу в легальном порядке и там образовавшие контрреволюционные организации*(391).

Объявление невозвращенцев вне закона, установленное законодательным актом Союза ССР от 21 ноября 1929 г., означало, как указывалось в нем, расстрел в 24 часа после того, как установлена личность этого лица на территории Союза, но не лишение гражданства. Таким образом, сохранялась возможность требовать выдачи невозвращенца, если он совершил, помимо политического, какое-либо деяние, преследуемое как уголовное*(392).

Изданием Положений о союзном гражданстве 1930 и 1931 гг. не были отменены правовые акты республик о лишении гражданства, изданные в досоюзный период. Это обстоятельство было подтверждено союзным актом от 27 мая 1933 г.*(393), который в развитие декрета РСФСР от 15 декабря 1921 г. о лишении права гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей, установил, что бывшие российские подданные, выехавшие за границу до 25 октября 1917 г. и принявшие иностранное гражданство или подавшие заявление о принятии их в иностранное гражданство, не считаются гражданами СССР.

Тем самым прежнему советскому законодательству о лишении гражданства был придан общесоюзный характер. Вместе с тем, поскольку Положение о союзном гражданстве 1924 г. было отменено 13 июня 1930 г.*(394), устраняется упомянутый ранее вопрос об утрате гражданства невозвращенцами, не приехавшими в СССР по соответствующему требованию после 15 декабря 1921 г.

19 сентября 1934 г. Пленум Верховного Суда СССР ввиду возможного вопроса об утрате советского гражданства лицами, самовольно, без надлежащего разрешения и документов, выбывшими за границу Союза ССР после издания ВЦИК и СНК РСФСР декрета от 15 декабря 1921 г. " О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей" и соответствующих постановлений других союзных республик, принимая во внимание указание ст. 12 Положения о союзном гражданстве 1924 г. и ст. 17 Положения о гражданстве СССР 1930 г. и на основе указания ст. 17 действующего Положения о гражданстве СССР 1931 г., а также принимая во внимания ст. 13 и 17 Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик и ст. 84 УК РСФСР и соответствующие статьи уголовных кодексов других союзных республик, в своем постановлении разъяснил, что советские граждане, самовольно, без надлежащего разрешения и документов, выбывшие за границу Союза ССР после издания декрета РСФСР от 15 декабря 1921 г. и соответствующих постановлений других союзных республик, считаются утратившими советское гражданство только в том случае, если они лишены этого гражданства особыми о том постановлениями правительственных или судебных органов Союза ССР или союзных республик*(395).

Закон о гражданстве СССР 1938 г. устанавливал (ст. 7), что лишение гражданства СССР могло иметь место: а) по приговору суда, в случаях, предусмотренных законом; б) в силу особого в каждом случае указа Президиума Верховного Совета СССР*(396). Таким образом, закон сосредоточил полномочия по лишению гражданства в Союзе ССР. Он не устанавливал оснований для лишения гражданства. Однако из смысла закона вытекало, что лишение гражданства- это чрезвычайная, исключительная мера.

19 января 1961 г. Президиум Верховного Совета СССР своим Указом " Об изменении и признании утратившими силу законодательных актов в связи с Законом СССР от 11 февраля 1957 г. " Об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных республик, принятии гражданского, уголовного и процессуального кодексов", Законом СССР от 25 декабря 1958 г. об утверждении Основ уголовного законодательства, Основ законодательства о судоустройстве, Основ уголовного судопроизводства, Положения о военных трибуналах и законами СССР от 25 декабря 1958 г. об уголовной ответственности за государственные и за воинские преступления" признал утратившим силу положение Закона о гражданстве 1938 г. о лишении гражданства СССР " по приговору суда- в случаях, предусмотренных законом" (п. " а" ст. 7)*(397).

На основании действовавшего в СССР законодательства Президиум Верховного Совета СССР в 60-70-е годы лишил целый ряд лиц советского гражданства и выслал их с территории СССР. Именно такого рода позорные действия были предприняты в отношении всемирно известного писателя А.И. Солженицына, супругов Ростроповичей и многих других.

Закон о гражданстве СССР 1978 г. определил, что лишение гражданства СССР может иметь место в исключительном случае по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР (ст. 18). Такая формулировка открывала простор для произвола государственных органов и должностных лиц в оценке поведения граждан.

Например, известно, что лица, выезжавшие из СССР на жительство за границей по так называемой израильской визе, автоматически лишались советского гражданства, хотя, как отмечалось в правовой литературе*(398), эмиграция сама по себе не может квалифицироваться как совершение действий, порочащих высокое звание гражданина СССР и наносящих ущерб престижу или государственной безопасности СССР.

Очевидно, что такая практика противоречила не только международному праву, но и Закону о гражданстве (ст. 18).

Даже в период перестройки правящие круги СССР не сочли возможным отказаться от компрометирующего страну преследования инакомыслящих. Лишь в 1990 г. Президент СССР издал Указ " Об отмене Указов Президиума Верховного Совета СССР о лишении гражданства СССР некоторых лиц, проживающих вне пределов СССР" *(399). Согласно ст. 2 этого Указа такие лица восстанавливались в советском гражданстве ввиду незаконного его лишения, а МИД СССР предписывалось обеспечить, по их желанию, выдачу им паспортов СССР.

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 июня 1979 г. " О порядке введения в действие Закона СССР " О гражданстве СССР" предусматривал, что лицо, лишенное гражданства СССР, может быть выдворено из пределов СССР*(400).

Особой мягкостью отличались формулировки последнего союзного Закона о гражданстве 1990 г., касавшиеся лишения гражданства СССР. В нем указывалось, что лишение гражданства СССР может иметь место лишь в отношении лица, проживающего за границей. Таким образом, исключалось лишение гражданства с одновременным выдворением из СССР. В законе не упоминалось о том, что основой лишения гражданства должны быть действия, " порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу СССР". В нем говорилось, что лишение гражданства СССР может иметь место, если лицо совершило действия, наносящие существенный ущерб государственным интересам или государственной безопасности СССР.

Лишение лица гражданства СССР, указывалось в Законе, не влечет изменений гражданства его супруга и детей (ст. 23).

Закон 1990 г. впервые в советской практике правового регулирования вопросов гражданства предусматривал два различных основания для прекращения гражданства СССР: лишение гражданства и утрату гражданства.

Гражданство СССР утрачивалось (ст. 22):

1) вследствие поступления лица на военную службу, службу безопасности, в полицию, органы юстиции или в иные органы государственной власти и управления в иностранном государстве;

2) если лицо, постоянно проживающее за границей, не встало на консульский учет без уважительных причин в течение пяти лет;

3) если гражданство СССР приобретено в результате представления заведомо ложных сведений или фальшивых документов.

Таким образом, если лишение гражданства могло иметь место только в отношении лица, проживавшего за границей, и являлось наказанием за совершенные им действия, наносящие существенный ущерб государственным интересам или государственной безопасности СССР, которые по советским законам квалифицировались как тяжкое преступление, то утрата гражданства касалась лиц, как постоянно проживавших за границей, так и находившихся на территории СССР, и совершивших действия, которые можно было расценить как административный проступок.

Широкое использование советскими властями лишения гражданства для защиты своеобразно понимаемых ими интересов государства давно уже вызывает справедливую критику как правоведов, так и общественности. При этом институт лишения гражданства часто рассматривается как атрибут тоталитаризма, совершенно неприемлемый в демократическом обществе.

Однако сам институт лишения гражданства здесь ни при чем. Достаточно сказать, что он используется в законодательстве многих зарубежных государств отнюдь не тоталитарного толка. Кроме того, не исключает возможности его использования в интересах государства и международное право. Правда, в п. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. говорится, что человек " не может быть произвольно лишен своего гражданства". В то же время Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г. предусматривает (ст. 8) возможность лишения лица гражданства, даже если в этом случае лицо становится апатридом, если лицо " вело себя образом, серьезно ущемляющим жизненные интересы государства". Аналогичную возможность предусматривает Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. В ней сказано (ст. 7), что государство-участник не может предусматривать в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства ex lege или по инициативе государства-участника, за исключением следующих случаев:

а) добровольное приобретение другого гражданства;

b) приобретение гражданства государства-участника путем мошенничества, предоставления ложной информации или сокрытия любого относящегося к делу факта, касающегося заявителя;

c) добровольная служба в иностранных вооруженных силах;

d) поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства-участника;

e) отсутствие подлинной связи между государством-участником и гражданином, постоянно проживающим за границей;

f) если в период несовершеннолетия ребенка устанавливается, что предусмотренные внутренним законодательством условия, которые позволили приобрести гражданство государства-участника ex lege, более не выполняются;

g) усыновление ребенка, если ребенок приобретает или имеет иностранное гражданство одного или обоих усыновляющих его родителей.

Однако, не будучи изначально институтом тоталитаризма, институт лишения гражданства был настолько дискредитирован советскими властями, использовавшими его в целях политической борьбы и для расправы с инакомыслящими, что дальнейшее его применение в российском постсоветском законодательстве стало просто невозможным. Поэтому в Законе о гражданстве 1991 г. впервые в отечественной истории было зафиксировано правило о том, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства (п. 2 ст. 1).

С 1993 г. это правило стало конституционной нормой. В ч. 3 ст. 6 Конституции РФ указывается, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства.

Аналогичное положение содержится и в Законе о гражданстве 2002 г. (п. 4 ст. 5).

Однако это вовсе не означает, что утрата гражданства Российской Федерации невозможна без свободного волеизъявления гражданина, как это иногда утверждается в нашей правовой литературе*(401). Так, согласно Закону о гражданстве 1991 г. гражданство Российской Федерации прекращалось вследствие отмены решения о приема в гражданство (п. 1 " б" ст. 22). В нем указывалось (ст. 24), что решение о приеме в гражданство Российской Федерации отменяется в отношении лица, которое приобрело гражданство Российской Федерации на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов. Факт предоставления заведомо ложных сведений и фальшивых документов устанавливался в судебном порядке, причем отмена решения о приеме в гражданство не освобождала такое лицо от установленной законом ответственности. Отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации не распространялась на супруга и детей лица, представившего ложные сведения и фальшивые документы, приобретших гражданство Российской Федерации вместе с ним, если не была доказана их осведомленность о том, что гражданство Российской Федерации было приобретено незаконным путем. Отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации была возможна в течение пяти лет после приема в гражданство*(402).

Аналогичная статья (ст. 22) содержится и в Законе о гражданстве 2002 г. В соответствии с ней решение о приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации подлежит отмене, если будет установлено, что данное решение принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений устанавливается в судебном порядке. Решение по вопросам гражданства Российской Федерации в случае его отмены считается недействительным со дня принятия такого решения (п. 2 ст. 23).

Необходимо заметить, что прекращение российского гражданства может быть следствием не только отказа от гражданства или прекращения гражданства по инициативе государства, но и смерти гражданина.