Метод административного права

Предмет правового воздействия — главный, но не единствен­ный критерий разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет (что, какие отношения?) определяет специфику метода (как, каким образом регулируют­ся общественные отношения?).

Приступая к характеристике административно-правового мето­да регламентации общественных отношений, необходимо предва­рительно привести ряд важных теоретических положений. Чело­век — существо общественное, он всегда живет и взаимодействует с другими людьми. Любая совместная деятельность требует со­гласованности, упорядочения, организации; усилия разных лю­дей должны быть гармонизированы во времени и пространстве, подчинены определенной цели, единым правилам безопасности. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком об­щественного бытия, его атрибутом. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают управ­ленческих отношений, а используются для того, чтобы их фор­мализовать, упорядочить, развить, охранять.

Управление предполагает доминирование, преобладание од­ной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства административное право не может и не стремится устранить. Вос­принимая его как объективную необходимость, законодатель, рег­ламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое нера­венство. Этим объясняются особенности административно-пра­вового метода.

Главные признаки метода правового регулирования выявляются при ответе на вопросы: каково устанавливаемое юридическое по­ложение сторон (1); с какими юридическими фактами связывает­ся возникновение, изменение, прекращение правоотношений (2) как определяются права и обязанности субъектов правоотноше-

§ 2. Метод административного права 5

ний (3) и как они защищаются (4). Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли.

Наибольшей спецификой, качественной определенностью об­ладают два существенно различных метода регулирования — административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравне­ние позволяет лучше выявить особенности каждого.

Административное право — это юридическая форма, модель управления. Оно закрепляет юридическое неравенство, асиммет­рию субъектов управленческих отношений. Это связано с подчи­нением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор — контролируемый»). Юридическое не­равенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъ­ектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и обязан­ности. Например, различно правовое положение областного уп­равления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. Не равны полно­мочия инспекторов ГАИ, саннадзора, рыбоохраны.

Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущес­твенные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подряд­чика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, пре­кращающим, изменяющим гражданские правоотношения, явля­ется договор, отражающий волю обеих сторон'.

Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Дей­ствиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предпи­сание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о нало­жении штрафа.

Субъекты гражданского права во многих случаях сами выби­рают, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности. Иначе строится ад­министративно-правовое регулирование. Как правило, нормами точно определяется, когда и между какими субъектами должны

^ В ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, граж­данское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законо­дательством».

6 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на воен­ную службу, получением прав на управление транспортными сред­ствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом пра­ва и обязанности сторон четко закреплены юридическими нор­мами. В определенные сроки, по определенной форме, опреде­ленным адресатам организации, к примеру, должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

При возникновении споров между участниками равноправных гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за по­мощью к третьей, незаинтересованной стороне — суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т.п.) и использу­ются в интересах пострадавшего. Иными словами, гражданско-правовые отношения обеспечены судебной защитой. Существу­ющие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но это не правило, а исключение из него'. В основном же права участников таких отношений, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был (является) сторо­ной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной (ад­министративной) власти наделены правом решать, а другие участ­ники отношений имеют право обжаловать такие решения.

Более того, субъекты исполнительной власти во многих случа­ях наделены правом применять самые разнообразные меры воз­действия к другим субъектам правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в прось­бе, не присвоить звание, использовать средства административ­ного, дисциплинарного принуждения. «Одинаковое подчинение за­кону и суду ставит должностных.лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделе­но большими правами нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными»^.

Еще раз подчеркнем, что особенности предмета обуславлива­ют специфику метода регулирования. Административное право

^ Во-первых, многие административно-правовые споры вообще не могут рас-•матриваться судами. Во-вторых, хотя административно-правовые споры могут)азрешаться в судебном или в административном порядке, на практике чаще»сего используется второй вариант.

' Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин. — В сб.: Вопросы адми [истративного права. М., 1916. С. 80.

§ 3. Система административного права 7

закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носите­лей административной власти во внесудебном порядке воздей­ствовать на граждан и организации. Но административно-право­вое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

В управленческих отношениях есть субъект и объект воздей­ствия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъ­ектов правоотношений, носителей определенных прав и обязан­ностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что захочет», выдавая свой каприз за государственную мудрость, а подвлас­тному не нужно/упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организа­ции управленческого труда, разнообразные права граждан, про­цедуры разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает управленческим отно­шениям цивилизованной характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии.