Нормы административного права

Любая отрасль права состоит из юридических норм, являет­ся их организованной совокупностью. Первичными элементами административного права, «кирпичиками», на базе которых стро­ится система отрасли, являются административно-правовые нор­мы. Их можно понимать как установленные или санкциониро-

' Не случайно в общеправовом классификаторе отраслей законодательства нет административного, но есть отрасли законодательства о государственной службе, обороне, образовании, охране общественного порядка, административной ответ­ственности и многие другие (см.: СЗ. 1996. № 7. Ст. 679).

' Во многом такая роль исполнительной власти обусловлена величиной терри­тории, многонациональным составом населения, историей и традициями страны, удельным весом государственной собственности в ее экономике.

§ 4. Нормы административного права II

ванные государством правила, регулирующие отношения в сфе­ре деятельности исполнительной власти, реализация которых при неисполнении обеспечивается государственным принужде­нием. Норма содержит правило, модель должного поведения (дис­позицию) при наличии определенных условий (гипотезы).

Каждая норма органично включена в отраслевую систему, вне которой действовать не может. Например, норма, содержащаяся в ст. 158 КоАН РСФСР, устанавливающая ответственность за мелкое хулиганство, действует только «с связке» с нормами ст. 13, в соответствии с которой административной ответственности под­лежат лица, достигшие к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста; ст. 202 и 203, определяющих, кто рассмат­ривает такие дела; ст. 234, обязывающей составить протокол об административном правонарушении, и др.

Огромное множество административно-правовых норм можно поделить на виды по самым разным критериям. Наиболее важ­ными для понимания этих норм являются критерии их сущнос­ти, содержания и формы.

По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные, содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные, призванные обеспе­чить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений. И, соответственно, административное право можно рассматривать как комплекс, состоящий из норм, регламентиру­ющих созидательную деятельность исполнительной власти («ак­тивная администрация») и ее охранительную деятельность («пас­сивная администрация»).

По содержанию различаются нормы материальные (определя­ют права и обязанности субъектов правоотношений) и процессу­альные (закрепляют порядок, процедуры осуществления влас­ти). Если уголовное право уже давно существует отдельно от уголовно-процессуального, то в рамках административного пра­ва органично связаны две подотрасли: материальное админис­тративное право и административно-процессуальное право.

Используя в качестве критерия группировки метод воздейст­вия на поведение субъектов, можно выделить нормы обязываю­щие, запрещающие, уполномачивающие, поощрительные.

Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отделить общеобязательные нормы от внутриаппарат-ных. В числе общеобязательных — федеральные, субъектов Фе­дерации (республиканские, областные, краевые, окружные), го­родские, районные, поселковые, сельские. Среди внутриаппаратных

12 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

можно выделить общеаппаратные, межведомственные, ведомствен­ные, локальные (действующие в пределах отдельной организа­ции).

Юридическая сила норм зависит от положения тех органов, которые приняли акты, содержащие нормы. Иными словами, иерархия норм отражает иерархию органов, их принявших. Раз­личаются нормы законодательные и подзаконные. Последние мо­гут содержаться в указах Президента, постановлениях Прави­тельства, приказах и постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций.

По уровню обобщенности правила (диспозиции) очень важно провести различие между нормами общими и специальными. Если общая и специальная нормы имеют равную юридическую силу, то при их конкуренции действует специальная. Конкуренция воз­никает, если конкретные обстоятельства соответствуют гипоте­зам разных юридических норм. Специальную норму можно рас­сматривать как исключение из общего правила, установленное для того, чтобы при наличии дополнительных, названных в ее гипотезе фактов, действовало специальное, а не общее правило. Так, ст. 146 КоАП РСФСР закрепляет ответственность работни­ков торговли за нарушение правил торговли, а ст. 148 — за нару­шение порядка продажи огнестрельного гладкоствольного охот­ничьего оружия. Если продавец нарушит специальные правила торговли оружием, его привлекут к ответственности по ст. 148, а не по ст. 146.

По субъектам (адресатам) различаются нормы, регулирующие деятельность государственных организаций и их работников, не­государственных организаций, граждан, а также разных субъек­тов.

Если срок действия нормы заранее установлен, значит, она временная, срочная. Постоянные нормы действуют неопределен­ное время, срок их действия заранее не определяется, они дей­ствуют до тех пор, пока не будут отменены. Срочная норма, если ее досрочно не отменят, прекращает действие автоматически, когда наступает заранее названная дата.

Реализация норм административного права представляет со­бой процесс претворения в жизнь государственной воли его субъ­ектами. Это выражается в поведении субъектов в соответствии с требованиями юридических норм. В литературе различают не­сколько форм (способов) реализации норм: 1) исполнение; 2) со­блюдение; 3) использование и 4) применение.

Исполнение заключается в активных действиях субъектов пра­ва по выполнению предписаний, содержащихся в норме.

§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени 13

Суть соблюдения — в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Оно отличается от исполнения пассив­ным поведением субъекта.

При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предоставленным ему субъективным пра­вом (например, на жалобу).

Применение состоит в принятии компетентным государствен­ным органом (уполномоченным должностным лицом) индивиду­ального юридически-властного решения (акта) на основе действу­ющей нормы.

Применение административно-правовых норм является важ­нейшей правовой формой деятельности исполнительной власти и осуществляется в особом процессуальном порядке (например, применение административного взыскания, лицензирование, при­зыв на военную службу).