Система административного права. Наряду с предметом и методом регулирования, третьей осо­бенностью самостоятельной отрасли права является ее целост­ность

Наряду с предметом и методом регулирования, третьей осо­бенностью самостоятельной отрасли права является ее целост­ность. Эта черта довольно четко прослеживается в администра­тивном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопреде­лили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм'.

Административное право — целостная система правовых норм и институтов. Их объединяет предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть согласованы друг с.другом, опираться на единые определения, использовать единую терми­нологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический — административно-правовой — режим регулирования.

«Под юридическим режимом следует понимать особую, це­лостную систему регулятивного воздействия—особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязаннос­тей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реали-

' В реальной правовой системе могут быть и внутриотраслевая несогласован­ность норм и даже противоречия между ними, но это не правило, а исключение из него.

8 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

зации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»'. Два основ­ных элемента более всего влияют на отраслевой режим: метод правового регулирования и содержание принципов, общих по­ложений, пронизывающих содержание отраслевых норм".

Административное право принадлежит к числу публичных от­раслей, поэтому общеотраслевой режим административного пра­ва носит публично-правовой характер. Это означает прежде все­го опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов, призванное в первую очередь, как считалось ранее, выразить, осуществить и обеспечить реализацию общего блага. К сожалению, именно деятельность государства по осуществле­нию публичных интересов, ведению общих дел была абсолюти­зирована, коллективное преобладало над индивидуальным.

В настоящее время коренным образом меняется подход к це­лям и задачам административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются положения ст. 2 Конститу­ции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей цен­ностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». На первое место сре­ди задач исполнительной власти выходят выражение, соблюде­ние и защита прав и свобод человека. Можно говорить об опреде­ленном дуализме целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой, — реализация, защита прав и свобод.

Основные цели административного права можно определить так:

1) создание условий для эффективной деятельности админис­тративной (исполнительной) власти как важного инструмента обес­печения безопасности граждан, общества, государственного ап­парата, страны;

2) обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной администрации);

^ Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 245. ' Ж. Ведель вторую часть своего учебника «Административное право Фран­ции» назвал «Административный режим». В это понятие он включил следующие элементы: принцип разделения властей, юрисдикцию административного судьи, правовой режим административных актов, принцип законности, ответственность администрации и ее представителей (см.: Ведель Ж. Административное право Франции. М„ 1973. С. 66-273).

§ 3. Система административного права 9

3) создание условий для реализации гражданами, их объеди­нениями прав и свобод, осуществление которых связано с функ­ционированием исполнительной власти;

4) обеспечение защиты граждан и общества от администра­тивного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпе­тентности, своеволия субъектов исполнительной власти.

То, как административно-правовое регулирование способству­ет достижению названных целей, очень важно для существова­ния и развития и граждан, и государства.

Система административного права делится на общую и осо­бенную части. Общая включает в себя нормы, охватывающие уп­равление в целом, а особенная часть состоит из норм, действую­щих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).

Каждая из частей включает в себя несколько административ­но-правовых институтов. В общую часть входят пять групп ин­ститутов (подотраслей):

1) регулирующих административно-правовые статусы граж­дан (индивидуальных субъектов права);

2) регулирующих основы организации и деятельности испол­нительной власти (аппарата государственного управления);

3) регулирующих административно-правовой статус негосудар­ственных организаций;

4) обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;

5) регулирующих принуждение по административному праву. В особенной части административного права четыре подотрас­ли, объединяющие нормы:

1) регулирующие обеспечение безопасности граждан, общест­ва, государства, административно-политическую деятельность;

2) регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;

3) регулирующие ее социально-культурную деятельность;

4) регулирующие деятельность государственной администра­ции по организации и осуществлению политических, экономи­ческих и иных связей с другими странами (внешних связей).

Административное право — одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений. Управление оборо­ной и народным образованием значительно отличаются друг от друга, так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения

10 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

штрафов и процедура приватизации государственных предпри­ятий. Для их юридического опосредования нужны разные адми­нистративно-правовые нормы'.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. А в ряде сфер — в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, на транспорте, в связи, энергетике — ее роль является решающей. И хотя уменьшается значение административно-правового регу­лирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отно­шения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил, функции исполнительной власти, административного права в этих сферах весьма существенны.

Административное право — очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень вели­ка^ От его состояния в немалой степени зависит построение ап­парата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав.

Административное, государственное, гражданское и ряд дру­гих отраслей права являются фундаментальными, профилирую­щими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро: В административном праве содержится исходная правовая материя, в той или иной степени используемая в ряде других отраслей. Вокруг него группируются финансовое, земельное, эко­логическое право, т. е. оно стоит во главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие отно­шения и в которых широко используется административно-пра­вовой метод регулирования.