Глава 2. Виды федераций

Как и унитарные государства, федерации, далеко не одинаковы и обладают теми или иными существенными особеннос­тями по путям своего возникновения, по своей структуре, по характеру взаимоотношений между федерацией в целом и ее субъектами и т.д.

По особенностям формирования:

· территориальные (по географическому признаку, например, США, Германия);

· национальные (по этническому признаку, например, Чехословакия, Югославия);

· комбинированные (содержат черты первых двух – Российская Федерация).

Согласно конституционно-правового статуса субъектов выделяют:

· симметричные федерации – с одинаковым правовым статусом субъектов (США, Германия, Австрия);

· ассиметричные федерации – в России, например, автономные республики и округа, области, края и города федерального значения имеют различный конституционно-правовой статус.

По типу образования:

· конституционные – на базе ранее существовавшего унитарного государства (иногда империи) – Россия, Германия, Бразилия;

· договорные – путем заключения договора между независимыми государствами (США, Швейцария, с определенными оговорками – СССР).

По степени централизации:

· централизованные (Россия, Германия);

· децентрализованные (Швейцария, которая продолжает именовать себя конфедерацией, но по сути уже давно является децентрализованной федерацией).

Еще один вид – «мягкая федерация», то есть федерация, субъекты которой имеют свободное право выхода из состава (сецессия). Реально существующие мягкие (или рыхлые) федерации – Босния и Герцеговина, а также неофициально – Европейский Союз. Некоторые исследователи считают, что еще один кандидат в «мягкие федерации» - союз России и Белоруссии.

В основу территориальной федерации положен принцип разделения страны по территориальному признаку. Это делается в целях удобства управления, как правило, в очень больших по территории государствах.

Примерами территориальных федераций являются: США, Бразилия, Мексика.

В национальных федерациях субъекты создаются на основе проживающих в них национальностей. В качестве примеров национальной федерации можно привести: Союзную Республику Югославию (Союз Сербии и Черногории), Чехословакию (Союз Чехии и Словакии, распавшийся в 1993 г.).

Как правило, национальные федерации являются непрочными образованиями.

Особый вид федераций национально-территориальные, в основу формирования субъектов которых положен и национальный, и территориальный принципы. Примерами национально-территориальных федераций являются: Российская Федерация (32 субъекта, которые созданы на основе проживающей в ней национальности, в том числе не имеющей в субъекте большинства, 57 субъектов территориальные образования, где проживает главным образом русское население); Федеральная Республика Германия (состоит из 16 территориальных субъектов - земель, население которых в прошлом представляло собой родственные немецкие народности).

В современной литературе нет единой, признанной классификации федераций; кроме того, почти все приведенные в литературе классифика­ции федерализма скорее нужно отнести к видам федерации. К тому же, все они подвергаются обоснованной критике. Например, классификация В. Е. Чиркина[14], основным критерием которой является степень соотноше­ния элементов самоуправления и раздельного правления, даже, по мнению самого автора, обладает определенной долей условности.

В. Е. Чиркин выделяет симметричные и асимметричные, централи­зованные и децентрализованные, договорные, конституционные и кон­ституционно-договорные федерации.

Симметричная федерация — федерация, которая характеризуется равноправием субъектов.

Симметричной является федерация, в основу устройства которой положено полное равноправие субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу. Субъекты такой федерации имеют одинаковое название (земли, республики), одинаковую систему органов государственной власти и не отличаются какими-либо особенностями юридического статуса. Наблюдаются тенденции эволюционирования некогда классически симметричных федераций в асимметричные (или симметричные с элементами асимметрии). Примером такого рода федерации являются США и Германия. Предполагается, что провозгласившая себя по Конституции 1994 года абсолютно симметричной федерацией Эфиопия в таком виде может просуществовать лишь непродолжительное время. Большинство современных федеративных государств являются симметричными федерациями с элементами асимметрии. Это федерации, в которых все их субъекты признаются однородными по природе и статусу. В то же время конституции таких федераций допускают некоторые исключения из общего правила, не касающиеся различий государственного устройства. Симметричными федерациями являются Австрия, Германия и США.

Симметричная федерация предполагает однопорядковый конституционный статус субъектов федерации. По мнению некоторых исследователей, их статус может быть асимметричным. Но такая асимметрия возможна не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в федеральных органах, объеме полномочий. Другие полагают, что асимметрия может существовать как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий.

Асимметричная федерация — федерация, которая характеризуется разностатусностью субъектов.

Асимметричными федерациями являются Индия, Танзания, Бразилия, Канада. Асимметричной федерацией многими считается и Россия, однако в её Конституции прописано обратное. Де-факто Россия есть федерация с многоуровневой симметрией федеративного устройства. То есть на каждом статусном уровне (на уровне республики, областей, краёв, автономных округов) субъекты федерации с одинаковыми особенностями правового статуса между собой равны. Но все же определенный элемент асимметрии в Российской Федерации присутствует.

Асимметричная федерация предполагает наличие частей с неодина­ковым правовым положением, в ней есть субъекты и не субъекты и различия в названиях. В качестве примера можно привести США, где существует неодинаковое юридическое положение штатов, федеральных территорий, федерального округа, ассоциированных государств.

Существует мнение, что теория асимметричной федерации фактически отвергает важнейший принцип построения федеративного государства (формально-юридическое равноправие субъектов).

По способу распределения и осуществления властных полномочий В. Е. Чиркиным выделяются централизованные и децентрализованные федерации.

Такое деление обладает определенной долей условности, как замеча­ют сами сторонники такого разделения. Степень централизации может быть различной, и в некоторых случаях четко отнести ту или иную феде­рацию к какому-либо виду сложно (высокоцентрализованными федера­циями называют Индию и Пакистан).

С точки зрения способа создания различаются договорные, консти­туционные и конституционно-договорные федеративные государства.

Договорные федерации возникают на основе соглашения, договора, заключенного между самостоятельными государствами (так, например, шло развитие созданного в 1922 г. СССР и образованной в 1787 г. федерации США). Договор может заключаться и между отдельными государственными образованиями, без какого-либо акта общего характера (таким образом, сна­чала создавалась конфедерация, ставшая затем федерацией, в Швейцарии).

Конституционные федерации создаются в результате актов государ­ственной власти. Они учреждаются обычно путем принятия конституции или поправок к ней (в 1956 г. — Индия, в 1993 г. — Бельгия).

Вместе с тем сторонники такого разделения федераций говорят, что нельзя поставить непреодолимый рубеж между договорными и конститу­ционными федерациями. Создание федераций в США, Швейцарии, Гер­мании и в некоторых других странах имело по существу договорно-конституционный характер.

Итак, В. Е. Чиркин разделил федерации на симметричные и асим­метричные, централизованные и децентрализованные, договорные и кон­ституционные.

Но можно заметить, что полностью симметричных федераций не су­ществует; скорее всего, нет даже двух государств с одинаковой степенью централизации. Что касается выделения договорного и конституционного видов федераций, то федеративного государства, которое было бы создано только на основе письменного договора, без конституционного закрепле­ния такого устройства, в истории не было. Кроме того, нельзя утверждать, что в федерациях, создание которых закрепилось сразу в конституции, не было договоренности об учреждении федеральной формы администра­тивно-территориального устройства государства.

Помимо видов федераций, указанных в приведенной выше класси­фикации В. Е. Чиркина, в юридической науке выделяются и другие виды федераций:

1. Классический, который анализируется на основе исторического опыта США. Этот вид характеризуется следующими особенностями: до­говорной природой федерации, разделением предметов ведения между разными уровнями осуществления власти, ключевой ролью федеративной конституции, сочетанием двух уровней государственной власти и др.;

2. Дуалистический, который рассматривается как система отношений властей двух уровней, каждая из них в пределах своих полномочий независи­ма от другой. Считается, что такой федерализм не предусматривает обяза­тельного объединения штатов, земель и т. п. в союзное государство (США, некоторые латиноамериканские государства, Португалия, Испания);

3. Кооперативный (модифицированная модель дуалистического фе­дерализма). В основе такой федерации лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач и целей. Сторонники выделе­ния этого вида федераций ссылаются на концепцию германского коопе­ративного федерализма, основанную на идее выгодного сотрудничества центра и субъектов федерации, взаимодополняющих друг друга.

Существующие на сегодняшний день классификации федерализма не содержат четких критериев для выделения видов федерации; зачастую в обоснование того или иного вида кладутся общие принципы построения любой федерации.

В различных классификациях, так или иначе, говорится о процессе создания федераций, и именно этот критерий нужно положить в основу разделения федеративных государств на виды. Исходя из способа образо­вания, можно выделить федерации, созданные «снизу», — те, которые об­разовались путем слияния самостоятельных государств либо произошли из конфедераций, как, например, Швейцария; созданные «сверху», т. е. образованные в результате разделения единого государства на субъекты в ходе федерализации унитарного государства. Первоначальное создание фе­дерации одним из вышеуказанных способов не исключает последующего изменения ее состава. Таким примером являются США, где 13 штатов ста­ли основой федерации при ее создании, большинство включено позже, а часть штатов выделена из других.

Способ создания федерации («сверху» или «снизу») оказывает боль­шое влияние и на взаимоотношения между органами государственной власти и власти субъектов. В федерациях, созданных «снизу», за субъекта­ми, как правило, сохраняется больший круг полномочий, и они являются менее централизованными. Это совершенно естественно, так как данные образования до создания федерации были полностью самостоятельными.

Субъекты, которые до создания федеративного государства не имели самостоятельных полномочий, на первоначальном этапе должны быть бо­лее централизованными, так как наличие обширной компетенции по управ­лению на своей территории не приведет к положительным результатам, им нужно время для того, чтобы научиться эффективно, реализовать свои пол­номочия на своей территории. Здесь нужно сознательно ограничивать объем полномочий субъекта, постепенно увеличивая его, а контроль за деятельностью органов управления в субъектах должны осуществлять органы государственной власти; тогда развитие федерации будет плавным и эф­фективным.

Отношение этих двух видов федераций к союзу различное. Суть такого явления выразил Р. Эшли, который писал о причинах различного отношения к Америке «старых» и «новых» штатов: «Причина этого очевидна. Старые штаты рассматривают союз как свое творение, тогда как новые — как своего творца».[15]

Наибольший интерес с таких позиций представляют классификации А. Подберезкина и А. Дугина.

Исследовав 24 «конституционные федерации», А. Подберезкин раз­делил их на 7 типов: западноевропейский, североамериканский, латино­американский, островной, афро-азиатский, нигерийский и российский. [16]

В западноевропейский тип входят Германия, Австрия, Бельгия, Швейца­рия, старые западноевропейские демократии, связанные или не связанные с национальной структурой населения, с длительными традициями самоуп­равления или независимой государственностью составных частей, устойчи­вым соотношением между политической и этнической идентичностью. К этому типу можно отнести многие полуфедеральные западноевропейские государства: Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др.

Североамериканский тип охватывает США, Канаду, Австралию — старые англоязычные переселенческие федерации, созданные снизу в ходе стро­ительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и ины­ми социальными различиями; это федерации с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти.

Латиноамериканский тип включает Мексику, Аргентину, Венесуэлу, Бразилию — старые переселенческие федерации, созданные сверху в ре­зультате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями, асимметричные, с большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти, со­четающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Мно­гочисленность регионов и асимметричность федерации, создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления старых шта­тов, особенно в районах нового освоения, традиционно использовались в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутри федеральных отношений и социальной напряженности.

Островной тип включает Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Китте и Невис, Коморские острова, молодые островные федерации, соз­данные в результате распада колониальных империй, асимметричные и слабо интегрированные.

Афро-азиатский тип — это Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР, молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные сверху на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеральных госу­дарств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами фе­дерации, высокоасимметричные, с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением существенных элементов автори­тарного правления в центре и на местах. ЮАР, в которой процесс государ­ственного строительства после слома режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки афро-азиатского и переселенческого типов; это реги­оны, основывающиеся на прежнем размежевании между независимыми бантустанами и традиционными историческими провинциями, возник­шими в ходе освоения территории европейскими переселенцами.

В нигерийский тип входят Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма — молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми автори­тарными режимами, возникшие в результате деколонизации, в которых принципы федеративного устройства использованы центральными властями (сверху) как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов, асимметричные, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узако­ненным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.

Российский федерализм. Нынешний российский федерализм чрезвы­чайно эклектичен, он сочетает многие элементы из советского и даже им­перского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными наработками.

В представленной классификации присутствуют, с одной стороны, кри­терии, которые употребляются, например, В. Е. Чиркиным в качестве основ­ных при выделении видов федерации: симметричность и асимметричность, централизованность и децентрализованность, способ образования федераций. Но не они являются основополагающими в данной типологии, иначе класси­фицировать модели федерализма нужно было бы по-другому: например, все типы, кроме североамериканского, в основном являются централизо­ванными и асимметричными. В этой же типологии отводится значительное место культурным, историческим, этническим, традиционным особенно­стям существующих федераций, и не только федераций, но и некоторых полу федеральных государств.