Общая характеристика и понятие института мер административно-правового пресечения

Меры административного пресечения являются средствами принудительного прекращения противоправных деяний, данные меры создают необходимые правовые и организационные условия для последующего привлечения правонарушителя к соответствующему виду юридической ответственности. Кроме того меры административного пресечения создают необходимые условия для формирования доказательственной базы, а также служат средством обеспечения законности в различных сферах публичного управления. Меры административного пресечения весьма разнообразны.

Меры административного пресечения занимают особое место в механизме государственного принуждения. Именно их применение прекращает совершаемое противоправное деяние или имеющее место противоправное состояние. Суть этих мер состоит в принудительном прекращении противоправных действий граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, нарушающих установленный порядок.

При выделении мер административного пресечения в качестве самостоятельной группы административного принуждения необходимо учитывать и этимологический смысл слова «пресечение», который указывает на ближайшую и определяющую цель любых пресекательных действий. В русском языке слово «пресекать» толкуется как «Прекратить сразу, остановить силой, резким вмешательством»^[4]. Таким образом, пресечение означает устранение чего-либо, воспрепятствование чему-либо, в частности, недопущение доведения до конца уже начавшихся противоправных действий. Именно из такого понимания пресечения, как самостоятельной формы государственного принуждения следует исходить при решении вопроса об отнесении конкретной меры административного принуждения к числу мер административного пресечения.

Среди ученых-административистов вопрос о наличии мер административного пресечения является дискуссионным. С.С. Алексеев полагает, что в системе мер государственного воздействия меры пресечения отсутствуют[5]. В тоже время И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшин утверждают обратное, определяя место данной группы мер не в санкциях, а диспозициях правовых норм применяемых хотя и в связи с правонарушениями, но до решения вопроса по существу[6]. Б.Т. Базылев и С.Н. Кожевников рассматривают существование административно-пресекательных мер в тесной связи с проблемой санкций и специфических пресекательных правоотношений[7].

Т.Н. Козырева отмечает, что меры административного пресечения – это такие меры административного воздействия, которые «применяются в целях пресечения длящихся и предотвращения новых административных правонарушений, наступления вредных последствий, а также обеспечения возможности применения административного наказания»[8]. В.Д. Ардашкин называет их «мерами защиты», определяя эту форму государственного принуждения как «оперативные действия органов государственного управления, которые заключаются в прекращении юридических аномалий путем понуждения субъектов к исполнению лежащих на них административных обязанностей»[9].

Д.Н. Бахрах характеризует данные меры как понуждение правонарушителя (гражданина или организации) к исполнению правовых обязанностей. Компетентный государственный орган или должностное лицо принимает необходимые меры для того, чтобы прекратить противоправное поведение, угрожающее общественным интересам, лишить нарушителя возможности совершить нарушение. Меры пресечения применяются для того, чтобы не допустить новых правонарушений, предотвратить их вредные последствия, обеспечить условия для применения наказания и восстановительных мер[10].

А.П. Коренев под мерами административного пресечения понимает: «... способы и средства принудительного воздействия, применяемые в целях прекращения противоправного деяния, предотвращения его общественно опасных последствий, а также в целях создания возможности для последующего привлечения нарушителя к юридической ответственности»[11].

Обобщая существующие точки зрения ученых-административистов, можно выделить следующие признаки, определяющие особый характер данной группы принудительных мер.

1. Меры административного пресечения характеризует то, что их применение вызывается реально возникшей противоправной или общественно опасной ситуацией и имеет смысл лишь тогда, когда нарушение правопорядка еще длится либо имеет место реальная угроза охраняемым законом общественным интересам. То есть данные меры применяются для прекращения и предотвращения совершаемых противоправных деяний, устранения реальной опасности. Данные меры обращены в настоящее и потому чаще всего способны самостоятельно и оперативно разрешить конфликтную ситуацию. Это естественная первичная (и мгновенная) охранительная реакция. Именно «первой помощью» и исчерпывается назначение данной группы мер.

2. Главная определяющая цельприменения этих мер состоит в обеспечении прекращения нарушения, устранения противоправной ситуации, либо устранение общественно опасной ситуации.

В зависимости от конкретной обстановки в качестве дополнительных (сопутствующих) целей может быть недопущение противоправного поведения, устранение вредных последствий противоправного поведения, создание необходимых условий для возможного в будущем привлечения виновных лиц к ответственности. К примеру, физическая сила может быть применена в установленных законом случаях при доставлении, производстве личного досмотра и т.д. Ее применение определяется характером отношений, в рамках которых она применяется.

3. Применяются в связи с объективно-противоправным поведением конкретного лица и не требуют предварительного исследования формы вины, а также наличия вины как обязательного условия их применения. Для применения мер административного пресечения важен сам факт противоправного поведения, а не его причины, исследование которых в полной мере возможны лишь в ходе решения вопроса о привлечении лица к юридической ответственности. В связи с этим объектом принудительного воздействия в конечном итоге оказывается не сама личность с ее многообразием общественных связей и психологических состояний, а лишь ее поведение как объект.

4. Меры пресечения представляют собой оперативные действия органа или должностного лица по непосредственному прекращению противоправного поведения. Применение данных мер связано с прямым вмешательством в действия (деятельность) правонарушителя с целью их прекращения. В результате посредством психологического или физического воздействия правонарушитель лишается фактической возможности продолжать неправомерные действия, побуждается к исполнению определенных обязанностей.

5. Специфика применения сотрудниками полиции мер административного пресечения, состоит в том, что их применение происходит в рамках особых охранительных (административно-правовых) отношений, складывающихся в сфере государственного управления, которые имеют своей целью, прежде всего, устранение самого факта правонарушения на месте и во время его совершения. Специфика этих управленческих отношений, как отмечает Л.Л. Попов, «объективно определяет необходимость самостоятельной и быстрой реакции соответствующих должностных лиц на правонарушения, оперативного использования предоставленных им государственно-властных полномочий»[12]. Поэтому для применения той или иной меры административного пресечения не требуется, например, предварительного составления специального протокола или акта, а также вынесения специального постановления о применении данной меры.

6. Жесткость применяемых мер административного пресечения зависит от характера противоправных действий и силы оказываемого противодействия. Физический урон, причиняемый лицу в результате применения некоторых мер административного пресечения, прежде всего огнестрельного оружия, не всегда может быть восстановлен в достаточно полном фактическом объеме.

7. Применение этих мер осуществляется в соответствии с установленными правилами и не требует предварительного вынесения акта управления. Нормы, устанавливающие названные принудительные меры, обращены не к лицам, в отношении которых они применяются, а к органам и должностным лицам, их осуществляющим. Эти меры закреплены в диспозициях норм административного и административно-процессуального права, регламентирующих властные полномочия должностного лица, осуществляющего принудительное воздействие.

С учетом всех названных признаков можно сформулировать определение института мер административного пресечения.

Под институтом мер административного пресечения, на наш взгляд, следует понимать – «предусмотренные нормами административного и административно-процессуального права способы и средства психического или физического воздействия, применяемые уполномоченными на то должностными лицами для прекращения объективно противоправных уголовно или административно наказуемых деяний на месте и во время их совершения, путем прямого вмешательства субъекта административной власти в действия (деятельность) нарушителя».

Меры административного пресечения помимо общих (родовых) признаков имеют индивидуальные особенности, которые позволяют, в свою очередь, классифицировать данные меры по различным основаниям.

По методам воздействия меры пресечения применяются в виде средств психического (официальное требование о прекращении правонарушения) и физического воздействия (применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия).

По нормативным основаниям меры административного пресечения можно подразделить на: закрепленные в законах, в том числе отдельно взятом законе, либо подзаконных нормативных актах. Так, анализ Федерального закона «О полиции» позволяет выделить следующие меры административного пресечения, применяемые сотрудниками полиции в соответствии с данным законом:

• требование прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности государственных и муниципальных органов, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов избирательных комиссий, комиссий референдума, а также деятельности общественных объединений (п. 1 ч.1 ст. 13 и п.1 ч. 3 ст. 28 ФЗ «О полиции»);

• отстранение от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а равно не имеющих документов на право управления или пользования транспортным средством;

• запрещение эксплуатации транспортного средства при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения;

• задержание транспортных средств, находящихся в розыске;

• доставление в медицинские учреждения либо в дежурные части органов внутренних дел и содержание там лиц, находящихся в состоянии опьянения либо ином состоянии, опасном для жизни и здоровья гражданина и окружающих;

• изъятие вещей, предметов и веществ, изъятых из гражданского оборота, находящиеся у граждан без специального разрешения;

• применение физической силы;

• применение специальных средств (ст. 21 Закона «О полиции»);

• применение огнестрельного оружия (ст. 23 Закона «О полиции»).

Применение мер административного пресечения прекращает, как правило, административно наказуемое деяние, но в отдельных случаях может пресекаться и уголовно-наказуемое деяние. Таким образом, по основанию применения этих мер, они могут быть подразделены на:

· применяемые для прекращения административно наказуемого деяния (отстранение от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, запрещение эксплуатации транспортных средств при наличии у них технических неисправностей);

· применяемые для прекращения уголовно-наказуемого наказуемого деяния (изъятие предметов, средств и веществ при отсутствии данных о наличии законных оснований для их ношения и хранения, задержание транспортных средств, находящихся в розыске).

В зависимости от характера и непосредственного объекта воздействия меры административного пресечения можно подразделить на:

· меры психологического воздействия (требование прекратить противоправные действия);

· меры имущественного воздействия (изъятие предметов, средств и веществ при отсутствии данных о наличии законных оснований для их ношения и хранения);

· меры организационного воздействия (запрещение деятельности объектов разрешительной системы, отстранение от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения);

· медико-санитарного воздействия (помещение на вытрезвление лиц, находящихся в средней и тяжелой степени опьянения, прекращение реализации не соответствующей санитарным правилам или не имеющей санитарно-эпидемиологического заключения продукции).

В зависимости от сферы общественных отношений, защита которых обеспечивается с помощью мер пресечения, они применяются:

· в сфере безопасности дорожного движения (запрещение эксплуатации транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения);

· в лицензионно-разрешительной сфере (изъятие вещей, предметов и веществ, изъятых из гражданского оборота, находящиеся у граждан без специального разрешения, запрещение деятельности объектов разрешительной системы);

· в сфере охраны общественного порядка (требование прекратить противоправные действия).

В административном праве выделяют также меры пресечения «технического», санитарно-эпидемиологического», «финансово-кредитного» характера[13]. Так, к мерам административного пресечения технического характера относят: запрещение эксплуатации транспортного средства, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям; временный запрет деятельности производственных объектов в связи с нарушением правил техники безопасности или правил пожарной безопасности; запрещение или ограничение ремонтно-строительных работ с нарушение технических правил и других требований по обеспечению общественной безопасности.

Мерами административного пресечения санитарно-эпидемиологического характера в соответствии с п.5 ч.1 ст. 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[14] является приостановление:

· проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и ввода их в эксплуатацию;

· эксплуатации объектов, производственных цехов и участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, выполнения отдельных видов работ и оказания услуг;

· разработки, производства, реализации и применения (использования) продукции;

· производства, хранения, транспортировки и реализации продовольственного сырья, пищевых добавок, пищевых продуктов, питьевой воды и контактирующих с ними материалов и изделий;

· использования водных объектов в целях питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и в лечебных целях.

В числе мер административного пресечения финансово-кредитного характера, к примеру, в ходе пресечения правонарушений в налоговой сфере могут применяться: опечатывание касс, помещений, мест хранения документов, вещей, товарно-материальных ценностей и денег; приостановление полностью или частично операций предприятий и граждан-предпринимателей по их счетам в банках в случаях установления фактов сокрытия прибыли (доходов) или иных объектов налогообложения, либо получения средств от занятия запрещенной предпринимательской деятельностью, или занятия такой деятельностью без постановки на налоговый учет. В соответствии со ст. 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации[15] к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры пресечения: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях.

По способу воздействия на правонарушителя меры административного пресечения подразделяют также на общие (обычные) и специальные (особые) путем выделения из числа мер административного пресечения специальной группы мер. К этой группе, относят такие меры административного пресечения, как применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Отличие особых мер от обычных, состоит в том, что они используются тогда, «когда все иные возможные в конкретных условиях способы прекращения особо опасных противоправных действий исчерпаны и нет других средств обеспечить охрану правопорядка и безопасности граждан». Эти меры, как правило, связаны с применением средств физического воздействия на правонарушителей.

Классификация мер административного пресечения на общие и специальные является, на наш взгляд, базовой для данной формы административного принуждения и служит основой для дальнейшего рассмотрения мер административного пресечения в рамках данных двух групп и их дальнейшей классификации.