Этапы и перспективы развития

Вопросы формирования исполнительной власти субъектов РФ являются актуальными на протяжении всего периода существования нашего государства.

Особое значение они приобретают с момента принятия Конституции РФ в 1993 г., когда в основу построения государственной власти был впервые положен принцип разделения властей. С данного момента исполнительная власть, как самостоятельная ветвь власти, занимает в государственном механизме особое положение. Многообразие ресурсов, которыми она располагает, особая и разветвленная система органов, дающая ей возможность оказывать чрезвычайно большое влияние на все основные направления жизнедеятельности общества, позволяют характеризовать ее как весьма важную составляющую политического механизма современного государства.

Многие авторы считают, что именно облик исполнительной власти способен придать политическому режиму государства тоталитарный, авторитарный или демократический характер.[1]

Проблемы становления исполнительной власти не утрачивают своей актуальности и на современном этапе, и это напрямую связано с проводимой в стране с 2003 г. административной реформой. Ранее действовавшие Конституции СССР и РФ не только закрепляли федеральную структуру государственной власти, но и регулировали вопросы организации системы, а в ряде случаев - полномочия и отдельные элементы порядка работы органов государственной власти в субъектах Федерации.[2] Так, в ст.85 Конституции РСФСР 1978 г. было закреплено: «Советы народных депутатов - Верховный Совет РСФСР, Верховные Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов - составляют единую систему органов государственной власти».

После распада СССР процесс организации региональной власти протекал достаточно сложно. В данном процессе условно можно выделить несколько этапов. На первом этапе V Съездом народных депутатов РСФСР 1 ноября 1991 г. было принято постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы». В целях обеспечения управления народным хозяйством РСФСР и проведения единой социально-экономической политики на территории государства

Президентом РСФСР на основании ст.2 данного постановления 25 ноября 1991 г. был принят Указ «О порядке назначений глав администраций». Данным указом был установлен порядок согласования кандидатур при назначении глав администраций краев и областей, автономной области, автономных округов. Кандидатуры вносились в соответствующие Советы народных депутатов для согласования Президентом РФ.[3]

5 марта 1992 г. был принят Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», назвавший краевой, областной Совет народных депутатов представительным, а краевую, областную администрацию - исполнительным органом государственной власти края, области. Анализируя нормы данного закона, можно сделать вывод о том, что во взаимоотношениях органы государственной власти субъектов обладали относительно сбалансированными полномочиями.

Было установлено, что краевая, областная администрация подотчетна соответствующему краевому, областному Совету. Руководители таких структур, как органы управления финансами и социальной защиты населения, назначались и освобождались от должности главой краевой, областной администрации с последующим утверждением представительным органом региона.[4] Организационная структура системы власти в Российской Федерации функционировала на принципе жесткого централизма.

На втором этапе существенное влияние на формирование концепции построения современной системы органов государственной власти в субъектах РФ оказал Федеративный договор от 31 марта 1992 г. Федеративный договор официально признал территориальные единицы субъектами РФ, установил статус отдельных групп субъектов (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов), ознаменовал начало укрепления федеративных связей во внутренних отношениях и закрепил систему органов региональной власти.

Указом Президента «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ» от 22 октября 1993 г. было утверждено Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ на период поэтапной конституционной реформы.

1 апреля 1993 г. был принят Закон РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации», который фактически не изменил порядок назначения, установленный указом Президента РСФСР в 1991 г..

В соответствии с Конституцией РФ 1993 г.[5] установление общих принципов организации системы государственной власти субъектов РФ относится к предметам совместного ведения РФ и субъектов, а система и структура органов государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими положениями, определяемыми федеральными законами. Ст.5 Конституции РФ устанавливает, что республика имеет свою конституцию и законодательство, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

В пределах ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ст.77 Конституции РФ).

В соответствии с Конституцией РФ деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1) государственная и территориальная целостность РФ;

2) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;

3) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

4) единство системы государственной власти;

5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

7) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

8) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.[6]

Однако в Конституции РФне предусматривается, какие конкретно органы государственной власти должны быть в субъектах Федерации. Как и республики, края, области и другие субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории.

Правовой базой для этого выступает устав, а так- же законы, принимаемые собственными представительными органами, и правовые акты глав администраций. В отличие от республик, многие края и области руководствуются не только уставами, но и так называемой схемой управления, которая призвана обеспечить комплексное управление субъектом РФ по всем важнейшим вопросам. Схема включает в себя перечень субъектов и объектов управления, характеристику функций органов исполнительной власти и порядок их взаимоотношений, процедуру принятия решений и т.д..

На третьем этапе становления исполнительной власти в субъектах определяющее влияние оказало принятие 6 октября 1999 г. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[7]. Гл.3 данного закона была посвящена принципам организации исполнительной власти в субъектах.

Впервые было определено, что устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта также могла устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ. Данная должность стала выборной. А законодательному органу субъекта была предоставлена возможность выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта, которое влекло за собой его немедленную отставку.

Четвертый этап становления исполнительной власти в субъектах тесно связан с начавшейся в 2003 г. административной реформой. Начало реформе было положено Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 годах».

Приоритетными направлениями указанной административной реформы были:

– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

– исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

– развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

– организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

– завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.[8]

Данные направления нашли отражение в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в который были внесены изменения, касающиеся порядка формирования исполнительной власти. В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Выборы высшего должностного лица субъекта фактически заменялись процедурой назначения. Гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта по представлению Президента РФ законодательным органом государственной власти субъекта. Законодательный же орган субъекта фактически утратил право отправить высшее должностное лицо субъекта в отставку.[9]

Федеральным законом было установлено, что отрешение его от должности возможно только Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным органом государственной власти субъекта РФ либо в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Следует отметить, что изменения в порядке формирования исполнительной власти субъектов идут непрерывно. Рассматриваемый Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» к 2016 г. был изменен и дополнен более 100 раз. В 2012 г. были вновь возвращены прямые выборы высшего должностного лица в субъекте.

Таким образом, как будет выглядеть структура органов исполнительной власти и окажется ли она более эффективной в выполнении своих функций – покажет время.