Структура органов исполнительной власти субъектов России

Оптимизация системы органов исполнительной власти, сокращение бюджетных средств на исполнение полномочий органов государственной власти, создание оптимально сбалансированного объема полномочий для каждого уровня публичной власти занимает умы законодателей и практиков государственного управления и после завершения реализации административной реформы в РФ.

Федеративный характер российского государства, идеологическое и национальное многообразие, исторические и культурные традиции накладывают отпечаток на реализацию государственной политики в каждом из 85 субъектов РФ. Несмотря на вышеуказанную разницу в реализации мероприятий государственной политики все субъекты РФ (далее по тексту в равнозначном понятии также - регионы) находятся в равных институциональных условиях. Наиболее яркое выражение это обстоятельство находит проявление в построении системы органов исполнительной власти.[10]

Первоначально обратимся к положениям нормативно-правовой базы. Согласно ст. 1 Федерального закона от 06 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[11] система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и Федеральным законом.

То есть, устанавливая институциональную основу создания системы органов исполнительной власти, законодатель не раскрывает само понятие системы, не указывает ее сущностные признаки. Для определения понятия системы органов исполнительной власти обратимся к теории построения и функционирования социально-экономических систем.

Согласно общей теории систем появление условий, способствующих созданию системы, рассматривается в качестве основы возникновения системы.[12]

Появление самих условий создания проявляется в двух аспектах: объективной и субъективной заинтересованности.[13]

В свете организации исполнительной власти в регионах объективный характер возникновения заключается в необходимости осуществления государственной власти, в реализации мероприятий государственной политики, в необходимости социально-экономического развития региона, кроме того, объективный характер проявляется также в существующих исторических и культурных традициях. То есть объективное начало в построении системы органов исполнительной власти предопределено самим характером государственного устройства.

Субъективная заинтересованность в создании системы исполнительных органов государственной власти проявляется во-первых, в первоначальном принятии решения о федеративном характере российского государства с наличием самостоятельных субъектов, наделенных собственными полномочиями и самостоятельно решающими вопросы о формах осуществления регионального управления, во-вторых субъективная заинтересованность проявляется в каждом конкретном случае создания новой, либо изменения существующей системы организации исполнительной власти в субъектах в рамках реализации полномочий высшего должного лица субъекта.

Проявление субъективной заинтересованности при построении системы органов исполнительной власти заключается в политической воле конкретного должностного лица, создающего для осуществления полномочий систему органов, которая может проявляться как в политической преемственности, так и в отказе от таковой.[14]

Создание любой системы, в том числе и системы государственной (в том числе и системы исполнительной власти в субъектах) привносит упорядоченный характер в определенные участки внешней среды, из которой система создается. Внешней средой при построении системы органов исполнительной власти является, прежде всего, комплекс полномочий, которые необходимо осуществлять каждому субъекту.

Практика развития федеративных государств свидетельствует о наличии в комплексе полномочий постоянных и переменных величин: постоянными величинами являются определенные для всех субъектов в - равной мере полномочия; переменными величинами являются случаи подвижного изменения - объема полномочий, осуществляемых субъектами (к примеру, путем заключения индивидуальных соглашений).[15]

Проявлениями внешней среды для построения и функционирования системы органов исполнительной власти, также является существующий уровень социально-экономического развития субъекта, значение его валового регионального продукта, роль экономики региона в общем экономическом развитии государства. Безусловно, любое упорядочивание внешней среды в конечном результате должно приводить к снижению уровня ее энтропии и подавлению хаоса, вместе с тем, следует иметь в виду реализацию самого принципа целеполагания непосредственно при построении системы.

Как уже отмечено выше, субъективная заинтересованность является одним из двигателей создания любой системы. При построении системы органов исполнительной власти в реализации субъективной заинтересованности и лежит проявление целеполагания.

Решение вопроса о выборе тактики, стратегии развития, достижения роли каждого конкретного региона в национальной экономике относится к прерогативе того должностного лица или группы лиц, которые руководят регионом. Т.е. цель создания либо изменения каждой конкретной системы органов исполнительной власти определяется субъективной заинтересованностью.

Преломляясь через объективные и субъективные факторы, внешняя среда, в конечном счете, выражается в определенной системе. В процессе функционирования любая система, как и система органов исполнительной власти, проходит определенные фазы развития, в большей степени связанные с постоянным непрекращающимся воздействием внешней среды и наличием внутренних противоречий в жизненном цикле самой системы.

Внутренние противоречия системы могут двояко отражаться на результатах ее функционирования. С одной стороны, противоречия могут являться источником развития, выводя систему на качественно новое состояние, видоизменяя составляющие ее элементы. С другой стороны, внутренние противоречия могут стать непримиримыми и привести к гибели всей системы.[16]

Применительно к системе органов исполнительной власти проявлением внутренних противоречий является наличие у органов исполнительной власти дублирующих функций. Системное решение проблемы дублирующих функций может привести к созданию новой системы органов. С новыми элементами управления, либо может породить новый принцип деятельности системы, детально разграничив функции. И наоборот, несвоевременное решение внутреннего противоречия может усугубить неустойчивый характер системы органов власти и в конечном счете привести к ненадлежащему исполнению полномочий субъектом Федерации и недостижению показателей социально-экономического развития.

Взаимодействие созданной системы с внешней средой является лишь одним из свойств системы.

Принципиально важное значение в процессе принятия решений по результатам взаимодействия с внешней средой является выбранная тактика государственного управления: стратегическое управление или же управление оперативное. Выбор конкретной тактики с учетом особенностей функционирования системы, обусловленной уровнем социально- экономического развития субъекта, историческими реалиями, либо политической харизмой лидера предопределяет дальнейшее развитие системы.

Для целей определения основ функционирования системы органов исполнительной власти с позиции системного анализа охарактеризуем также иные, помимо вышеуказанных, основные свойства системы. Бесспорным в исследованиях теории систем, независимо от разновидности системы (биологическая, математическая, информационная, государственная, социально-экономическая) является выделение свойств целостности и иерархичности.

Система исполнительных органов государственной власти не является исключением из общих правил систем. Каждый элемент системы - конкретный исполнительный орган государственной власти - является составным элементом единого целого механизма, направленного на достижение задач государственного управления. Также, свойство иерархичности наглядно проявляется и в процессе функционирования системы органов исполнительной власти.

Любая система не является простой совокупностью элементов, составляющих ее, для появления именно системных связей необходимо построение четкой иерархии. Из свойства иерархичности вытекает свойство информационности, заключающееся в наличии устойчивых информационных каналов между элементами системы. Без эффективного информационного взаимодействия система не будет гибкой и не сможет эффективно реагировать на изменения внешней среды и не сможет разрешать возникающие внутренние противоречия.[17]

Система и структура органов исполнительной власти субъекта РФ определяется либо в Конституции республики и уставе иного субъекта РФ, либо законом субъекта:

- о системе исполнительных органов государственной власти;

- о структуре исполнительных органов государственной власти;

- о схеме управления в субъекте.

В некоторых субъектах РФ приняты законы структура органов исполнительной власти определяется указами высшего должностного лица. Актами высшего должностного лица утверждены положения об отдельных органах исполнительной власти. Схема управления и структура высшего органа исполнительной власти субъекта РФ должна определяться законодательным актом субъекта.

В субъектах РФ действуют следующие органы исполнительной власти:

- высшие органы исполнительной власти, непосредственное руководство которыми осуществляют высшие должностные лица субъектов;

- центральные (функциональные) и отраслевые органы исполнительной власти;

- территориальные органы указанных центральных органов.[18]

В структуре органов исполнительной власти субъекта РФ важное место занимают органы исполнительной власти, входящие в систему федеральных органов исполнительной власти (органы внутренних дел), в которых объединены начала централизации и децентрализации, ибо они являются органами «двойного» подчинения:

- по вертикали - одноименному федеральному министерству,

- по горизонтали - высшему органу исполнительной власти с преобладанием начал централизации.

Это проявляется в порядке назначения руководителей органов внутренних дел по вертикали, а также в утверждении из федерального центра типовых положений об этих органах.

Те органы исполнительной власти, которые ведают вопросами, составляющими предмет совместного ведения России и ее субъектов, сохраняют основное содержание сферы, области их управленческой деятельности. К ним относятся: министерства, департаменты, управления, главные управления, комитеты.

В систему органов исполнительной власти субъектов РФ также входят органы, ведающие имуществом, собственником которого является субъект, некоторые государственные органы, образованные субъектом в целях осуществления контроля за выполнением требований законодательства данного субъекта, органы в сфере дорожного хозяйства данного субъекта, коммунального хозяйства, водного хозяйства и др.

Очень важное значение для практической деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ имеет распределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов в тех областях социальной сферы и хозяйства, которые отнесены к предметам совместного владения.

Таким образом, создание любой системы, в том числе и системы государственной (в том числе и системы исполнительной власти в субъектах) привносит упорядоченный характер в определенные участки внешней среды, из которой система создается.

В субъектах РФ действуют следующие органы исполнительной власти: 1) высшие органы исполнительной власти, непосредственное руководство которыми осуществляют высшие должностные лица субъектов; 2) центральные (функциональные) и отраслевые органы исполнительной власти; 3) территориальные органы указанных центральных органов.

В субъектах выделяют органы исполнительной власти, которые ведают вопросами, составляющими предмет совместного ведения России и ее субъектов, а также органы, ведающие имуществом, собственником которого является субъект, некоторые государственные органы, образованные субъектом в целях осуществления контроля за выполнением требований законодательства данного субъекта, органы в сфере дорожного хозяйства данного субъекта, коммунального хозяйства, водного хозяйства и др..

Для дальнейшего эффективного функционирования системы органов власти необходим комплексный подход к ее построению, заключающийся в анализе всех факторов и свойств системы. Лишь созданная на основе теоретически выверенных и эмпирически подтвержденных данных система позволит эффективно решать задачи регионального управления, а также повышать уровень социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Поиск оптимальной модели организации исполнительных органов государственной власти является предметом для дальнейшего исследования.