Статья 132

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

1. В части первой статьи 132 содержатся нормы о важнейших полномочиях органов местного самоуправления, касающихся решения вопросов местного значения. Они определяют основные правовые возможности этих органов в распоряжении материально-финансовыми ресурсами, охране общественного порядка на подведомственных территориях.

Четко выраженный в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решений по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое не противоречащее закону и находящееся в его пределах решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быть отменено в административном или в судебном порядке. Разумеется, это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления.

Для уяснения смысла содержащихся в части первой норм обратимся к содержанию тех полномочий, которые в ней непосредственно закреплены.

Муниципальная собственность, как она определена в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», представляет собой собственность района, города и входящих в них административно-территориальных образований. Иными словами, она является собственностью населения, постоянно проживающего на этих территориях. Вот почему распоряжение и управление такой собственностью должны находиться в ведении тех структур, которые получили свой мандат на представительство его интересов и осуществление полномочий местного самоуправления путем избрания на основе всеобщего равного и прямого избирательного права. Это ясно вытекает из части второй статьи 3 и статей 12 и 130 Конституции. Такими органами являются представительные органы местного самоуправления и выборные главы местных администраций.

Конечно, управление собственностью представляет собой сложный комплекс юридических и иных действий (создание, приобретение, использование, отчуждение, аренда объектов собственности, решение практических вопросов приватизации и др.). Поэтому в законодательстве предусматривается образование и специальных органов, на которые возлагаются многие вопросы текущего управления муниципальной собственностью (фонды имущества, комитеты по управлению имуществом). Однако характерно, что конституционная норма не исключает из механизма управления муниципальной собственностью никаких органов и не монополизирует функции такого управления в ведении только исполнительных органов в системе местного самоуправления. Следовательно, задача, направленная на реализацию данной конституционной нормы, состоит в распределении полномочий по управлению муниципальной собственностью между органами местного самоуправления таким образом, чтобы эта собственность эффективно использовалась в соответствии с волей и интересами населения. Например, в городах - между представительным органом местного самоуправления, местной администрацией и образуемыми ими специализированными структурами. Участие представительных органов в решении важнейших вопросов о муниципальной собственности* является существенной чертой местного самоуправления во многих странах. Так, в странах с давними традициями местного самоуправления обычно образование и преобразование муниципальных предприятий, финансовое участие в различного рода акционерных обществах, крупные сделки с муниципальным имуществом совершаются с предварительного согласия либо только по решению представительных органов местного самоуправления.

Самостоятельность в формировании, утверждении и исполнении местных бюджетов представляет собой одну из важнейших гарантий местного самоуправления. Этот принцип реализован в Законе Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». Он выражается в следующих нормативных положениях:

а) утверждение местного бюджета осуществляет исключительно представительный орган местного самоуправления, а его исполнение - соответствующая местная администрация, причем представительный орган контролирует исполнение бюджета и утверждает отчет о его исполнении;

б) при составлении бюджета используются социальные и финансовые нормы и нормативы жилищно-бытового и социально-культурного обслуживания;

в) установление уровня закрепленных доходов бюджета в размере не менее 70 процентов доходной части минимального бюджета, а при отсутствии такой возможности в связи с недостаточностью закрепленных и регулирующих доходов - не менее 70 процентов доходной части без учета в ней дотаций и субвенций.

Закрепленные доходы - доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. К закрепленным доходам относятся налоги и другие платежи за пользование недрами (полностью или частично), платежи за землю (полностью или частично), 50 процентов налога на имущество предприятий, местные налоги и сборы, часть доходов от государственных займов, доходы от местных займов и местных денежно-вещевых лотерей, доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности, часть доходов от приватизации. Кроме того, согласно Закону, вышестоящие государственные органы могут закреплять за бюджетами органов местного самоуправления полностью или в твердо фиксированной доле на долговременной основе любые регулирующие доходы, а также могут передавать в эти бюджеты свои закрепленные доходы. Регулирующие доходы-доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. К регулирующим доходам относятся налог на добавленную стоимость, налог на прибыль с предприятий и организаций, подоходный налог с физических лиц, акцизы. Дотация - сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно. Субвенция-сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования;

г) право самостоятельно определять направления использования и расходования получаемых доходов.

Однако закрепление в законодательстве принципа самостоятельности в утверждении и исполнении местных бюджетов еще не делает финансово обеспеченной систему местного самоуправления. Кризисное состояние экономики и финансов страны, явная недостаточность собственных закрепленных доходов и зависимость местных бюджетов от регулирующих доходов, дотаций и субвенций являются серьезными факторами, препятствующими как реализации принципа бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления, так и эффективному выполнению этими органами своих функций.

Местные налоги и сборы представляют собой источник доходов местных бюджетов. Виды и порядок установления местных налогов и сборов регулируются Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Введение этих налогов и сборов, как и определение круга плательщиков, основано на том, что последние либо имеют определенные доходы от использования местных ресурсов, различных возможностей территории для развития предпринимательской деятельности, либо должны компенсировать расходы, которые несут органы местного самоуправления в связи с развитием социальной инфраструктуры, уборкой и благоустройством территории.

Все местные налоги и сборы, предусмотренные Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», делятся на три группы.

Первая группа - налоги и сборы, которые устанавливаются законодательными актами России; конкретные ставки этих налогов определяются актами субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления районов и городов, если иное не предусмотрено законодательством России (налог на имущество физических лиц, земельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью).

Вторая группа - налоги и сборы, вводимые районными и городскими органами местного самоуправления, на территории которых находится курортная местность (налог на строительство объектов производственного назначения, курортный сбор).

Третья группа - налоги и сборы, устанавливаемые решениями районных и городских органов местного самоуправления (сбор за право торговли, сборы с граждан и предприятий на благоустройство территории и другие цели, налог на рекламу, налог на перепродажу автомобилей, сбор с владельцев собак, лицензионные сборы за право торговли винно-водочными изделиями и право проведения местных аукционов и лотерей, сбор за выигрыш на бегах и др.- всего 16 налогов и сборов).

Указами Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» и «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней» установлено, что дополнительные местные налоги и сборы, не предусмотренные Законом от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», могут вводиться решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Причем уплата этих налогов юридическими лицами должна производиться за счет прибыли, остающейся у предприятий и организаций после уплаты налога на прибыль.

Охрана общественного порядка - одна из важнейших функций органов местного самоуправления, связанная с созданием на подведомственных им территориях благоприятных условий, обеспечивающих неприкосновенность граждан, охрану их чести, достоинства и имущества, реализацию гарантированных Конституцией политических прав и свобод.

В данной статье Конституции понятие «охрана общественного порядка» включает в себя деятельность по обеспечению спокойствия и благополучия в общественных местах, недопущение и своевременное пресечение хулиганских действий, привлечение к административной ответственности лиц, нарушающих установленные правила поведения в общественных местах, во время уличных шествий и демонстраций, массовых гуляний, спортивных соревнований и т. п. Законодательство предоставляет право районным и городским органам местного самоуправления издавать решения о соблюдении общественного порядка и устанавливать административную ответственность за их нарушение (если такие вопросы не урегулированы актами вышестоящих государственных органов). Повседневная работа, обеспечивающая охрану общественного порядка, ложится на милицию общественной безопасности (местную милицию), созданную в соответствии с Законом РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» и Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации». В районах, городах и районах городов местная милиция создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе отделов (управлений) внутренних дел. Она отделена от криминальной милиции, основными задачами которой являются предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следствия.

2. Опыт формирования системы местного самоуправления показывает, что наряду с полномочиями, обеспечивающими решение вопросов местного значения, органы местного самоуправления наделяются и некоторыми государственными полномочиями. Поэтому часть вторая статьи 132 не только обращена в будущее, но и отражает уже существующее положение вещей. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является важным фактором взаимодействия государственных органов и местного самоуправления. В некоторых вопросах такое взаимодействие крайне необходимо, ибо способствует более эффективному решению вопросов местного значения, улучшению обслуживания населения. В то же время наделение органов самоуправления отдельными государственными полномочиями способствует более эффективной реализации последних, демократизирует процесс осуществления государственных функций. Однако такая передача полномочий имеет свои пределы и может касаться лишь некоторых государственных полномочий. По своему содержанию передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия можно объединить в следующие группы:

полномочия по реализации норм законодательства о государственных социальных стандартах, т.е. установленных органами государственной власти России (федеральные стандарты) или субъектами Федерации (региональные стандарты) требований к уровню социального обслуживания населения (например, требования к уровню организации и качества бесплатной медицинской помощи, предусмотренные Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан 1993 года, установленные Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 г. «Об образовании» государственные образовательные стандарты и общие требования к содержанию образования и организации образовательного процесса);

полномочия по участию в установлении правового статуса предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, общественных объединений, средств массовой информации, а также правового состояния граждан (государственная регистрация организуемых и преобразуемых предприятий, лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, регистрация общественных объединений и средств массовой информации, нотариальные действия);

полномочия по участию в государственном контроле и учете использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей среды;

полномочия по участию в организации гражданской обороны и деятельности местных органов Министерства обороны - военных комиссариатов (учетно-призывная работа, военно-мобилизационные мероприятия и др.);

полномочия по участию в государственном контроле за соблюдением законодательства на подведомственных территориях (например, градостроительного законодательства);

полномочия по осуществлению юрисдикционных функций (например, разрешение некоторых земельных споров, споров между субъектами градостроительной деятельности).

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться (в зависимости от характера полномочий и управленческих возможностей соответствующих органов самоуправления) применительно ко всей системе органов местного самоуправления либо только к определенным органам местного самоуправления (например, в районах и городах). При любом варианте должны соблюдаться три условия, которые предусматривает конституционная норма.

Во-первых, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями может быть осуществлено только законом, т.е. актом, принятым Федеральным Собранием либо соответствующим представительным органом власти субъекта Федерации.

Во-вторых, такой акт должен сопровождаться передачей необходимых для осуществления полномочий материальных и финансовых средств (что, впрочем, далеко не всегда имело место в предшествующей практике). Поэтому вопрос о финансовой обеспеченности передаваемого полномочия должен решаться одновременно с принятием соответствующего закона.

В-третьих, необходимо соблюдение положения о подконтрольности государству реализации переданных полномочий. Поскольку речь идет главным образом о полномочиях в различных отраслях государственного управления, то, по общему правилу, функции контроля принадлежат соответствующим государственным органам. Такой контроль включает возможность дачи указаний по поводу осуществления переданных полномочий, оценку принимаемых органом местного самоуправления соответствующих актов с точки зрения не только законности, но и целесообразности, право отмены акта и по последнему основанию. В связи с этим не должно быть оставлено без внимания существенное требование, содержащееся в Европейской хартии о местном самоуправлении, о том, что любая форма контроля над органами местного самоуправления должна осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролируемого органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.