От СПС к «дорожным картам»: отношения в 1997-2005гг.

В конце 1990х гг. Россия стала более активно претендовать на роль самостоятельного игрока, отстаивающего собственную роль на мировой арене, и это не могло не отразится на отношениях с ЕС. Концепция ограниченной «европеизации» проявило свою полную несостоятельность именно в тот период.[19]

Важный этап взаимоотношений России и ЕС начался в 1999 году. В июне этого года на саммите в Кельне была утверждена «Коллективная стратегия ЕС по отношению к России», которая подчеркивала последовательность и преемственность с ранее установленным подходом ЕС к взаимоотношениям с Россией. Для ЕС этот документ носил скорее технический и прикладной характер, так как в конце 90х гг. ЕС сам находился в процессе поиска своего пути во внешней политике и политики в области внешней безопасности. Однако для российского руководства «Коллективная стратегия» с заявленными стратегическими целями «построения открытой, плюралистической демократии в России, обеспечения стабильности в Европе и укрепления безопасности в мире»[20] послужила хорошим стимулом для обозначения собственного вектора развития взаимоотношений с ЕС.[21] В октябре 1999 года РФ приняла «Стратегию развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000-2010гг)». Появление данного документа стало важнейшим этапом в истории взаимоотношений России и ЕС, так до этого момента у России не было детальной официальной позиции по вопросам взаимоотношений с ЕС.

В данной же стратегии новая политическая элита страны декларировала принципы, на основе которых собиралась строить дальнейшее сотрудничество с данным международным институтом. Документ можно назвать своеобразной попыткой предложить свое понимание формулы «экономический интерес» - «выгода» - «ценности» во взаимоотношениях с ЕС. В рамках этой Стратегии, Россия, прежде всего «должна сохранять свободу определения и проведения своей внутренней и внешней политики, свой статус и преимущества евроазиатского государства и крупнейшей страны СНГ, независимость позиций и деятельности в международных организациях»[22].

Таким образом, впервые возникла идея об отказе от традиционной схемы построения взаимоотношений, основанной на принятии политико-правовых и экономических стандартов ЕС как главного условия эффективной реализации сотрудничества. Документ содержал в себе положения относительно сближения экономического законодательства и технических стандартов, однако российская сторона подчеркивала, что подобный процесс не должен быть односторонним. В СПС идеи «разделяемых ценностей»: демократия, верховенство закона, права человека были главными условиями существования сотрудничества. Однако с принятием «Среднесрочной Стратегии» Россия позиционировала себя как самостоятельный субъект международных отношений ввиду наличия ресурсов, способных влиять на формирование общей политики и безопасности на континенте. Позже похожий подход был закреплен в обновленной «Концепции национальной безопасности России» от 2000 г.

Принимая эти документы, Россия отказывалась поддаваться влиянию каких бы то ни было внешних факторов, в том числе и ЕС в вопросах построения своей внутренней политики. Идея приверженности «разделяемым ценностям» как залога эффективного стратегического партнерства отсутствовала в данном документе. Основные интересы России по отношению к ЕС включали лишь экономические аспекты и создание эффективной системы коллективной безопасности на континенте[23].

Было бы неправильным утверждать, что стороны не понимали объективно существующих интересов, реализация которых стала бы выгодной для обеих сторон. Различия скорее определялись той ролью, которая отводилась «разделяемым ценностям» в перспективе сотрудничества. ЕС упорно настаивала на «обусловленности» стратегического партнерства «разделяемыми ценностями». Кроме того, в формуле «интересы»-«выгоды»-«ценности» для ЕС в конце 90х гг. стало необходимо подчеркнуть важность именно последнего компонента. Это связано с началом второй Чеченской компании на Северном Кавказе. В декабре 1999 года на саммите ЕС в Хельсинки «стратегическое партнерство» с Россией было заморожено впервые в истории взаимоотношений. ЕС наложил вето на фонды программы «ТАСИС» и «Северное измерение», а также другие форматы кооперации с РФ[24] Однако здесь сыграли свою роль события, изменившие всю геополитическую картину мира. После 11 сентября 2001 года основные игроки поняли, что нужен подход, который не столько бы базировался на общих ценностях, сколько позволили бы управлять разногласиями на основе прагматизма и баланса интересов. Интенсивное сотрудничество США и России в вопросах борьбы с мировым терроризмом привели к постепенному смягчению позиций ЕС в вопросе принципиальности «общих ценностей» как основы стратегического партнерства. (Ярошенко)

Следующим поворотным моментом, значительно повлиявшим на отношения России и Европейского союза, стал 2004 год, который был ознаменован сразу двумя событиями: вступлением в ЕС сразу 10 новых стран-членов, в число которых входили и бывшие советские республики, и утверждения содержания дорожных карт по четырем общим пространствам.

Как известно, в июне 1993 г. сессия Совета ЕС в Копенгагене приняла решение о расширении ЕС на восток и юг Европы. Условием вступления новых членов в Союз явилось соответствие стран следующим критериям:

—стабильность институтов власти, гарантирующих демократию,

—законность, права человека, уважение и защиту прав меньшинства;

—наличие рыночной экономики;

—способность принять на себя обязательства, вытекающие из членства в ЕС, включая приверженность целям политического, экономического и валютного союза.

В Копенгагенском решении был и четвертый критерий, который не так часто фигурирует в политических и академических дискуссиях, касающихся расширения ЕС. Это способность самого Союза абсорбировать новые государства-члены, не ставя под угрозу собственную цельность и стабильность. Переговоры о вступлении с Кипром, Чехией, Эстонией, Венгрией, Польшей и Словенией были начаты 31 марта 1998 г., а со вторым эшелоном кандидатов на присоединение — Болгарией, Латвией, Литвой, Мальтой, Румынией и Словакией — 15 февраля 2000 г. На заседании Совета ЕС в Ницце в декабре 2000 г. были приняты решения о реформировании ЕС, получившие название Ниццкого договора. Формально Ниццкий договор открыл путь к расширению Европейского Союза.

В декабре 2001 г. на заседании Совета ЕС в Лакене была выделена наиболее «продвинутая» группа стран, которая завершила согласование условий вступления в ЕС к концу 2002 г. — Венгрия, Кипр, Мальта, Латвия, Литва, Польша, Словакия, Словения, Чехия и Эстония. В октябре 2002 г. Европейский совет принял решение о заключении договоров о вступлении новых членов в ЕС весной 2003 г., а также определил размеры бюджетных компенсаций, сельскохозяйственных субсидий и общую сумму дотаций этим государствам в рамках структурных фондов. Состоявшийся в Копенгагене 12–13 декабря 2002 г. Европейский совет на уровне глав государств и правительств принялрешение о приеме в Европейский Союз первых десяти стран-кандидатов, согласованных в Лакене. Подписание соответствующих соглашений между Европейским Союзом и вступающими в него странами состоялось 16 апреля 2003 г. в Афинах. Процедура их ратификации была завершена к маю 2004 г., и с 1 мая 2004 г. десять стран стали полноправными членами Европейского Союза[25].

Проблема расширения ЕС стала одним из важнейших вопросов сотрудничества между Евросоюзом и Россией. Дело в том, что с вступлением новых государств в ЕС радикально изменилось геополитическое положение России в зоне Центральной и Восточной Европы. До этого Россия взаимодействовала с отдельными, преимущественно малыми странами, теперь же будет иметь дело с о всем европейским союзом в целом. И хотя Российская Федерация исходила из того, что состоявшееся в мае 2004 г. расширение является внутренним делом ЕС и его стран –членов. Нельзя упустить того факта, что оно, безусловно, будет иметь влияние на экономику России и требует проведения определенных мероприятий с целью предотвращения возможного ущерба российским интересам. Именно в этой связи еще в августе 1999 г. российское правительство, предвидя возможность изменения ситуации вокруг отношений между Россией и Евросоюзом, передало в комиссию ЕС документ о возможных негативных последствиях расширения ЕС для РФ. В документе содержался призыв к началу переговоров по этой проблематике в соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве Россия — ЕС. 19 января 2004 г. в Комиссию ЕС был передан актуализированный перечень проблем, вызывающих озабоченность России.[26]

В первую очередь в этих документах были затронуты вопросы, касающиеся инвентаризации и адаптации двусторонней договорно-правовой базы, а также самой процедуры присоединения новых стран к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве Россия — ЕС. Переход вступивших в ЕС государств на право Европейского Союза влечет изменение или отмену имеющихся соглашений России с этими странами в области торгово-экономического, транспортного, правового и иного сотрудничества в части, подпадающей под наднациональную юрисдикцию ЕС. По предварительным оценкам, денонсации или пересмотра требовали порядка 100 двусторонних документов между Россией и вновь вступившими в Евросоюз государствами.[27] Основные трудности же представлял пересмотр торгово-экономического сотрудничества с эти странами в связи с их переходом на стандарты ЕС. Этот аспект будет подробнее затронут во второй главе дипломной работы.

Отказ от традиционной политики «постановки условий» происходил постепенно и представлял собой длительный процесс противостояния не только отдельных стран, но и различных институтов Европейского союза. За период с конца 1990х по 2004 год, до момента утверждения содержания дорожных карт по четырем общим пространствам, несколько институтов Европейского союза приняли аналитические документы, которые предлагали обновленную стратегию ЕС в отношении России, а также оценку факторов, тормозящих сотрудничество между двумя субъектами. Этими документами стали «Доклад комитета Европейского парламента по международным делам, правам человека и общей внешней и оборонной политике»(2004), «Сообщение Комиссии Европейских Сообществ Совету ЕС и Европейскому парламенту»(2004) и «Заключение Совета ЕС по вопросам взаимоотношений с РФ» (2004). Они были односторонними попытками ЕС переосмыслить основы взаимоотношений с Россией, в том числе соотношение «ценностного» и «экономического» компонентов сотрудничества по степени их значимости. «Разделяемые ценности» продолжали традиционно формулироваться через соблюдение принципов либеральной демократии, принципов рыночной экономики и уважение прав человека, в особенности прав национальных меньшинств. Комиссия ЕС и Европейский Парламент по-прежнему не были готовы к полному отказу от идеи приверженности общим ценностям во взаимоотношениях с Россией. Однако более умеренная позиция Совета ЕС, выраженная в «Заключении Совета ЕС по вопросам взаимоотношений с РФ» состояла в том, что партнерство должно способствовать уважению «общих ценностей» и взаимному продвижению интересов в рамках существующего формата СПС и будущего формата «Четырех дорожных карт». [28]

Постепенно уходит в прошлое формула сотрудничества, существенным элементом которой было соблюдение «разделяемых ценностей». Приверженность им перестала быть необходимым условием существования взаимоотношений между двумя субъектами, оставаясь при этом одной из целей сотрудничества.

Современный этап сотрудничества как период явного доминирования прагматического, прежде всего экономического и энергетического интереса, над какими-либо нормативными вопросами был юридически оформлен в 2005 году [29]. В этом году было утверждено содержание дорожных карт по «четырем общим пространствам»: общее экономическое пространство, общее пространство внешней безопасности, общее пространство внутренней безопасности и общее пространство в сфере культуры, включая аспекты образования. Этот документ еще раз подтвердил то, о чем давно говорили в российском и западном научных сообществах: ЕС и Россия больше не являлись теми субъектами международных отношений, которые подписывали СПС в 1994 году. Одним из главных отличий «дорожных карт» от СПС и Планов действий, предложенных другим странам в рамках «Европейской политики добрососедства», было отсутствие требования о выполнении ряда «политических условий» как основы движения от «кооперации» к «интеграции» или углубления двусторонних контактов. Формула партнерства, существенным элементом которого является приверженность «общим ценностям», фактически исчезла из диалога Россия-ЕС. Однако, данный факт не отрицал преемственности с более ранними подходами к двусторонним отношениям. В «дорожных картах» все также содержались пункты о том, что «стратегическое партнерство» между РФ и ЕС должно строиться на «разделяемых ценностях». Таким образом, новая модель сотрудничества – «дорожные карты»- сочетала интересы, как заявленные ЕС в «Коллективной стратегии», так и заявленные РФ в «Среднесрочной стратегии»[30]. Ссылка на «общие ценности» как основы взаимоотношений содержалась в двух дорожных картах: по общему пространству внешней безопасности и общему пространству свободы, безопасности и правосудия.

Возможно, такое «ослабление» со стороны ЕС стало возможным благодаря тому, что к моменту утверждения «дорожных карт» РФ приняла на себя многочисленные обязательства в рамках различных международных конвенций и членства в таких организациях, как ООН. ОБСЕ, Совет Европы. Ссылки на уважение определенных ценностей, норм и стандартов поведения, закрепленных в международном формате, уже нельзя было рассматривать как попытку транслировать европейское законодательство на российскую почву. Однако необходимо отметить, что Европейский Союз еще не был полностью отказаться от концепции «ограниченной европеизации» ранних 1990х годов. Дорожная карта по общему экономическому пространству содержала многочисленные положения о необходимости гармонизации российского законодательства, совместимости, сближении, при этом, вполне естественно, что экономическая модель ЕС и его технические стандарты воспринимались как априори лучшие [31].

Однако сам формат «дорожных карт» вызывал и вызывает множество вопросов в экспертной среде. Впервые «дорожные карты» как инструмент международной политики появились в 2000 году, когда Европейская комиссия утвердила так называемую Стратегию расширения Европейского Союза, определявшую приоритеты действий в связи с предстоявшим четырьмя годами по­зже вступлением в ЕС десяти новых членов. Составной частью этой Стратегии выс­тупала “дорожная карта переговоров, целью которой было “обеспечить привер­женность всех договаривающихся сторон проведению переговоров в реалистичные сроки”[32]. Более широкую известность это словосочетание получило после обнародования в 2003 году плана ближневосточного урегулирования, подготовленного “четвёркой” международных посредников. Представляя этот план Председателю Совета Безопасности, Генеральный секретарь ООН в своём письме от 7 мая 2003 года обозначил его как “дорожную карту” продвижения к постоянному урегулированию палестино-израильского конфликта в соответствии с принципом сосуществования двух государств на основе оценки выполнения сторонами своих обязательств… и достижения заданных целей, с чёткими этапами, временным графиком и критериями, нацеленными на продвижение в политической области, сфере безопасности, экономической и гуманитарной сферах, а также в области институционального строительства[33], [34].

Что же конкретно входило в содержание «дорожных карт»? По вопросам общего пространства свободы, безопасности и правосудия в документе говорится о необходимости более тесного сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел, включая вопросы управления границами и миграции, которое будет служить задаче строительства Европы без разделительных линий. Будут изучены условия для безвизовых поездок в качестве долгосрочной перспективы и в связи с этим отмечена необходимость скорейшего принятия соглашения о реадмиссии, что решит потенциальную проблему нелегальной миграции.

Здесь же заявлено, что демаркация границы между Россией и ЕС пройдет после подписания и ратификации будущих соглашений о границе со странами-членами Евросоюза. Также стороны намереваются активизировать обсуждение вопросов охраны границы и продолжить усовершенствование пунктов ее пересечения[35].

Стороны договорились содействовать становлению всеобъемлющего режима борьбы с отмыванием денег и намерены совершенствовать законодательство в этом направлении, а также его эффективное применение, а также готовность предоставлять поддержку для обучения судей, прокуроров, сотрудников правоохранительных органов, способствовать эффективной работе и взаимодействию подразделений финансовой разведки России и стран ЕС. Отдельной темой вынесена борьба с оборотом наркотиков. Стороны договорились развивать сотрудничество в борьбе с оборотом синтетических наркотиков, совместно работать в борьбе с наркоугрозой, исходящей из Афганистана, в том числе путем повышения возможностей государств-соседей Афганистана и основных государств транзита в пресечении контрабанды наркотиков. Предполагается изучить возможность использования национальными правоохранительными органами базы данных Интерпола по утерянным и украденным, незаполненным и выданным проездным документам, а также передачи информации из национальных баз данных для пополнения базы данных Интерпола.

" Дорожная карта" по общему экономическому пространству (ОЭП) призвана содействовать развитию торговли и инвестиций. Общей целью ОЭП является создание открытого и интегрированного рынка между Россией и ЕС. Пространство будет способствовать расширению возможностей экономических операторов, содействовать развитию торговли и инвестиций, облегчать создание и работу компаний, укреплять сотрудничество в сфере энергетики, транспорта, сельского хозяйства и охране окружающей среды, отмечается в документе.[36]

Среди приоритетных направлений этой " карты" - сотрудничество в сфере информационно-коммуникационных технологий, энергетического машиностроения, автомобильной, текстильной, лесной и фармацевтической промышленности. Отдельным блоком в документе проходит система государственных закупок, защита прав интеллектуальной собственности, сближение законодательства России и ЕС в области конкуренции и улучшение инвестиционного климата. Предполагается и интенсификация сотрудничества в области энергетики: сближение энергетических стратегий, завершение переговоров по торговле ядерными материалами, сотрудничество по инфраструктурным проектам и в области безопасности транспортировки энергетических продуктов.

По общему пространству внешней безопасности: " Россия и ЕС будут укреплять сотрудничество и диалог по вопросам безопасности и кризисного регулирования с целью реагирования на современные глобальные и региональные вызовы и основные угрозы, особенно такие, как терроризм, распространение оружия массового уничтожения (ОМУ) и существующие и потенциальные региональные и локальные конфликты", - говорится в " дорожной карте". При этом стороны разделяют ответственность за поддержание международного порядка, основанного на эффективной многосторонности.[37]

В документе заявлено о том, что государства будут стремиться к предотвращению распространения действий, способствующих разжиганию современных форм расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимостью.

Россия и ЕС планируют разработать к 2006 году совместный документ о стратегическом партнерстве в области нераспространения ОМУ. В частности, намерены укреплять диалог и сотрудничество в области нераспространения, экспортного контроля и разоружения с целью возможного сближения позиций, а также координации действий в рамках существующих международных форумов, говорится в документе.

Также в этой сфере в рамках практического сотрудничества в области кризисного управления планируется заключение соглашения о защите информации, рассмотрение возможностей сотрудничества в области воздушного транспорта большой дальности, продвижение контактов между военными и гражданскими структурами кризисного регулирования России и ЕС.

Кроме того, планируется дальнейшее обсуждение конкретных областей сотрудничества, касающихся гражданской защиты и оказания помощи при стихийных бедствиях и кризисных ситуациях, обмен информацией об уроках, извлеченных из нападений террористов. Стороны также договорились об обеспечении взаимопомощи в ходе поисково-спасательных операций при чрезвычайных ситуациях на подводных лодках, кораблях и самолетах, говорится в документе.[38]

По общему пространству науки и образования: в сфере науки и образования появится постоянный совет партнерства для диалога по взаимодействию в сфере научных исследований. Стороны также намерены определить конкретные области сотрудничества в рамках таких направлений, как космос, новые материалы и нанотехнологии, а также наука о жизни, технологии информационного общества и чистой возобновляемой энергетики, говорится в документе. В части образования начнется совместная работа для принятия системы сопоставимых степеней высшего образования. В частности, собираются содействовать интеграции сотрудничества между Россией и Евросоюзом в рамках европейского пространства высшего образования в соответствии с Болонским процессом. Для этого, отмечается в тексте, будет налажено сотрудничество для принятия системы, базирующейся на двух уровнях обучения - бакалавриат и магистратура, а также скорейшее принятие трехуровневой системы образования: бакалавр-магистр-доктор.[39]

На бумаге такие договоренности выглядят многообещающе. Однако, не в пример первым «дорожным картам», по итогу выполнения которых нужные договоренности были достигнуты и страны вошли в состав ЕС, с российской «дорожной картой» все оказалось не так гладко. Тем не менее возник прецедент нового формата урегулирования международных отношений. По своей сути «дорожная карта» представляет собой план с конкретным планом и сроками осуществления. Если проводить параллели с атласом, который путешественник берет с собой в дорогу. То у путешествия должен быть конечный пункт и цель, причем эти категории далеко не тождественны друг другу. Так, например, пунктом назначения является политическая конфигурация в результате реализации плана, а целью может при этом служить создание видимости продвижения вперед.[40] Именно из-за этого в случае с «дорожными картами» ЕС и России возникла масса вопросов.

Во-первых, совершенно неопределённым выглядит “пункт назначения”. Если в европейской карте все было предельно понятно- вхождение стран в ЕС, то в российской нет никакой конкретики. Согласно им, в экономической сфере предполагается “создать условия, которые будут способствовать расширению возможностей экономических операторов, содействовать развитию торговли и инвестиций, облегчать создание и работу компаний на основе взаимности, укреплять сотрудничество в сфере энергетики, транспорта, сельского хозяйства, охраны окружающей среды, укреплять экономическое сотрудничество и процесс реформирования, усиливать конкурентоспособность экономик ЕС и России на основе принципов недискриминации”, а в “карте” об Общем пространстве свободы, безопасности и правосудия целью называется лишь “создание Общего пространства свободы, безопасности и правосудия”, да и то “в долгосрочной перспективе”; в сфере внешней безопасности задачами определены и вовсе “укрепление центральной роли Организации Объединённых Наций, предоставляя ООН поддержку для эффективного выполнения её функций и осуществления деятельности, а также обеспечение роли и эффективности соответствующих международных и региональных организаций” и “реагирование на современные глобальные и региональные вызовы и основные угрозы, особенно такие, как терроризм, распространение оружия массового уничтожения и существующие и потенциальные региональные и локальные конфликты”; задачей же в сфере культурного и гуманитарного сотрудничества предлагается считать “использование богатого интеллектуального наследства и накопленных знаний России и ЕС в целях содействия экономическому росту с участием гражданского общества в России и ЕС и повышению уровня конкурентоспособности экономик России и Евросоюза”[41].

Во-вторых, эти «дорожные карты уникальны тем, то в них отсутствуют какие либо сроки достижения поставленных целей.

В-третьих, разделы, именуемые “действия” (то есть призванные обозначить конкретные меры по реализации избранной стратегии), содержат формулировки, ничем не отличающиеся от тех, которые используются для обозначения самих общих задач. Так, например, в качестве цели “Диалога по вопросам регулирования в области промышленной продукции” определена “разработка гармонизированных и совместимых стандартов, регламентов и процедур оценки соответствия товаров там, где это целесообразно, в том числе путём развития интенсивного диалога в области регулирования и сотрудничества между компетентными учреждениями, укрепления институциональных возможностей”; в списке мер по её достижению значится, в частности, “создание механизма консультаций и диалога между регулирующими органами и усиление сотрудничества, нацеленного на сближение законодательства и стандартов, а также на создание транспарентности, предсказуемости и пропорциональности систем регулирования рынка и товаров в области медицинских изделий”. Получается, что в данном случае (и не в нём одном) “конкретные” действия на деле оказываются ещё более бессодержательными, нежели задачи, решению которых они якобы должны способствовать.[42]

В-четвёртых, подписанные “дорожные карты” не только не содержат указаний на “пункт назначения” и не определяют должным образом график продвижения к нему, но и свободны от каких-либо указаний на то, кто выступает ответственным за реализацию плана и какие последствия может вызвать срыв его проведения в жизнь – как для высоких договаривающихся сторон, так и для более конкретных уполномоченных лиц и организаций.

По всем вышеназванным причинам многие эксперты не были уверены в эффективности данного формата отношений с самого момента подписания «дорожных карт». Так, в статье «Россия: почему «дорожные карты» не ведут в Европу?» Владислав Иноземцев и Екатерина Кузнецова пишут: «Скажем сразу: нам не верится, что подписанные в Кремле договорённости будут реализованы. Да, они стали результатом обоюдного стремления сторон продвинуться вперёд в своих отношениях. В Европе состояние российско-европейских отношений в последнее время вызывало чувство неудовлетворённости. Невовлечённость восточного соседа в европейскую политическую “орбиту”, неясные перспективы двусторонних отношений требовали постоянных корректировок политического курса, что не слишком любят в Брюсселе. Москве было принципиально важно, чтобы Брюссель признал её договороспособным партнёром, ведь в отличие от личных контактов президента В. Путина с его европейскими “друзьями” формальные отношения с Брюсселем (а также с Люксембургом и Страсбургом) долгое время находились около “точки замерзания”. Таким образом, “застой” в отношениях не устраивал ни ту, ни другую сторону. Что-то просто обязано было произойти. И этим “что-то” стало подписание “дорожных карт”.[43]

Свои сомнения выражает и Сергей Караганов, заместитель директора Института Европы РАН: «С правовой точки зрения концепция «четырех общих пространств» лежит вне юридического понятийного аппарата. С точки зрения политических отношений содержание совместных «дорожных карт» России и Европейского союза, по сути, уравнивает Россию с другими странами – соседями ЕС. Реализация концепции «четырех пространств» не поспособствует преодолению нынешнего кризиса отношений, а создаст лишь внешнее впечатление прогресса, которое в дальнейшем неизбежно породит новую волну разочарований.»[44]

Однако существуют и позитивные отзывы о реализации «дорожных карт». Так, Василий Лихачев, заместитель Министра юстиции Российской Федерации, чрезвычайный и полномочный посол, доктор юридических наук, пишет: «Запущенный пять лет назад проект был новым словом в европейской дипломатии. Политический по своему характеру, он опирался на нормативную базу партнерства РФ-ЕС, утверждал ориентиры для его совершенствования. В целом появление таких специфических документов-целей для партнерства России и ЕС было воспринято позитивно. Эксперты, политики, юристы, парламентарии увидели в них сигнал к началу нового, модернизированного, этапа двустороннего взаимодействия сторон. Существовала, однако, и другая, негативная по сути, позиция. Ее суть - " дорожные карты" отражают якобы тупик в диалоге РФ ЕС, это некий " политический эрзац", без уважения и реальных последствий. Им первоначально приписывалась неэффективность.»[45] По его мнению, такова была точка зрения тех, кто не хотел полноценного развития отношений с России с ЕС и НАТО, хотел оставить её «в стороне» от определения мирового порядка.

Однако и в истории, и в международных отношениях есть единственный способ оценки эффективности тех или иных соглашений- их практическая реализация. В рамках первого направления сложилась система из 16 отраслевых диалогов - инвестиции, энергодиалог, транспортное регулирование промышленной продукции (стандартизация, технические регламенты и процедуры оценки соответствия) промышленная политика и предпринимательство, информационное общество, защита интеллектуальной собственности, механизм раннего предупреждения об изменении режима торговли, космос, сельское хозяйство, окружающая среда, финансовая и макроэкономическая политика, госзакупки, рыболовство, здравоохранение, начата работа по взаимодействию в рамках таможенного сотрудничества. [46]

Безусловно, такая многовекторность отраслевого диалога не может вызывать позитивных оценок. Продвижение по многим из них дает практический результат. Так, сегодня ЕС является крупнейшим инвестиционным оператором России. На долю стран-членов ЕС приходится больше 80% от общего объема накопленных иностранных инвестиций в российской экономике. В рамках энергодиалога с Евросоюзом российская сторона занимает ведущие позиции по обеспечению европейского рынка газом и нефтью. Совершенно очевидно, что энергетическая безопасность региона в значительной мере зависит от поставок из России. Понимая это, партнеры ввели в диалог три новые тематические группы - по энергоэффективности и энергосбережению, энергостратегиям, развитию энергетических рынков, сценариям и прогнозам. В 2009 г. был подписан меморандум о механизме раннего предупреждения в сфере энергетики. Позитивно воспринято предложение Президента РФ Д.А. Медведева о совершенствовании международно-правовой базы мировой энергетики (2009 г.). Подобная картина присутствует и в других форматах, приближая стороны к режиму интеграционного сотрудничества. [47]

Вторая " дорожная карта" по общему пространству внешней безопасности имеет свои специфические задачи. Одна из главных - поддержание международного порядка, основанного на эффективной многосторонности, неделимой безопасности, уважении ООН, безусловном соблюдении международного права.

В ходе реализации документа ЕС и РФ неоднократно демонстрировали свою индивидуальную и кооперативную способность воздействовать на мировые процессы, добиваться оптимизации мироуправления. Наглядный пример их сотрудничество в сферах: борьбы с терроризмом (в соответствии с международными стандартами в области прав человека, беженским правом и гуманитарным правом, на плацдармах международных и региональных форумов, в частности, Контртеррористического комитета СБ ООН); нераспространение, экспортный контроль и разоружение, универсализация международных инструментов - ДНЯО, КЗХО, КБТО, ДВЗЯИ, укрепление всеобъемлющих гарантий МАГАТЭ, ядерное досье Северной Кореи и Ирана, поддержка конференции по разоружению в Женеве). Значение имеет диалог по вопросам безопасности и кризисного регулирования с целью реагирования на современные глобальные и региональные вызовы и основные угрозы. Важной вехой явилось задействование (по просьбе ЕС) российской вертолетной группы для обеспечения военной операции Евросоюза в Чаде и ЦАР в 2008-2009 г.г. В настоящее время налажено рабочее взаимодействие между российскими кораблями, действующими в Аденском заливе, и операцией ЕС " Аталанта" по борьбе с пиратством у берегов Сомали.[48]

Активными темпами и позитивно развивается сотрудничество сторон в области гражданской защиты. Так, на основе Административной договоренности между Генеральным директором по окружающей среде ЕК и МЧС России о сотрудничестве, взаимной помощи и авиационной поддержке обсуждается проект формирования " Евроэскадрильи". Еврокомиссия определила авиационного оператора, который будет в качестве заказчика от имени ЕК осуществлять аренду воздушных судов, включая российские транспортные и противопожарные воздушные средства в целях их использования в рамках механизма гражданской защиты Евросоюза.[49]

Энергетической устойчивости государств ЕС служат работы по обеспечению безопасности строительства трасс магистральных газопроводов " Южный поток" и " Северный поток", в которые включилось МЧС России. Говоря о перспективах взаимодействия РФ и Евросоюза по данному направлению, следует подчеркнуть, что они могут быть связаны с работой над реализацией российского предложения о заключении Договора о европейской безопасности (2009 г.). Многие страны Евросоюза активно признали российскую дипломатическую оферту.[50]

Эти и другие примеры говорят о практическом значении содержания " дорожных карт" и их привязке к конкретным вопросам международной жизни и эволюции государств в европейском пространстве. Подтверждением тому служит и опыт реализации третьей " дорожной карты" по общему пространству свободы, безопасности и правосудия. Его ключевой тезис - сотрудничество РФ и ЕС – является лишь составной частью стратегического взаимодействия сторон, роль которого будет только возрастать. По блоку " свобода" приоритетом остается содействие облегчению передвижения людей и реадмиссии. К сожалению, несмотря на запуск в 2007 г. соглашения об упрощении визового режима и реадмиссии, кардинальных сдвигов в его решении не произошло. Растущее число экспертных встреч не переходит в фазу требуемых жизнью договоренностей по либерализации действующего режима выдачи виз. Медленное продвижение связано с отсутствием политической воли со стороны ЕС к радикальным шагам.[51]

Идет становление сотрудничества по пограничным вопросам. В 2007 г. было заключено соглашение между Погранслужбой ФСБ России и Агентством по управлению внешними границами ЕС (FRONTEX), которое способствовало более активному взаимодействию на внешних границах.

К числу перспективных относится и другой вектор - обеспечение эффективной миграционной политики. В 2009 г. Россия выступила с инициативой о запуске миграционного диалога РФ - ЕС, прежде всего для того, чтобы снять имеющиеся сложности на безвизовом направлении. Диалог предлагается вести, в частности, по таким темам, как упрощение свободного передвижения лиц, в том числе процедур выдачи разрешений на въезд, а также регистрацию; эффективное управление миграционными процессами; борьба с нелегальной миграцией; оценка рисков, связанных с миграцией.[52]

По блоку " безопасность" стороны акцентируют внимание и ресурсы на следующие приоритеты: активизация сотрудничества в области противодействия терроризму и определение пути совместной работы по предотвращению терроризма и борьбе с ним в соответствии с нормами международного права (обмен оценками террористической угрозы и информацией о развитии событий в деле противодействия терроризму в России и странах ЕС, реализация глобальной контртеррористической стратегии, доработка проекта всеобъемлющей конвенции по международному терроризму); борьба с трансграничной преступностью, в том числе путем развития сотрудничества между правоохранительными органами (ориентир - борьба с преступлениями в финансовой сфере, торговлей людьми, незаконным оборотом наркотиков, оружия и взрывчатых веществ, коррупцией, фальшивомонетничеством и др.).[53]

Среди неотложных вопросов - продвижение к заключению оперативного соглашения с Европолом. Процесс в этой плоскости идет медленно. Остается нерешенной проблема получения Европолом мандата на ведение переговоров с Россией. Ситуация контрастирует на фоне серьезных достижений РФ и Европола по ряду аспектов практического взаимодействия, растущего значения этой формы сотрудничества, что признают многие государства-члены Европола и Евросоюза.

Еще один приоритет - решение проблемы наркотических средств (включая предложение и незаконный оборот наркотиков, предотвращение утечки прекурсоров, предотвращение спроса на наркотики и ограничение ущерба). Сотрудничество имеет четкие перспективы. Запущен переговорный процесс о заключении соглашения ЕС - РФ по контролю за прекурсорами наркотиков. В Брюсселе с интересом встретили предложение министра юстиции РФ А. Коновалова сфокусировать совместную работу на противодействии синтетическим наркотикам, поступающим из стран-членов ЕС, а также на налаживании сотрудничества по вопросам борьбы с наркотрафиком в формате Россия - ЕС - США.[54]

Два важных направления - совершенствование сотрудничества по уголовным делами и развитие сотрудничества по гражданским и торговым делам - составляют ориентиры в блоке " правосудие". Стороны ведут диалог по разным аспектам, включая необходимость подготовки международно-правовых договоренностей: соглашение Россия - Евроюст и соглашение Россия - ЕС о правовой помощи по гражданским и торговым делам. К большому сожалению, сторона ЕС, как это было неоднократно, обставляет дипломатические переговоры различными условиями, которые становятся, в силу их многолетней консервации, настоящим политическим препятствием к совершенствованию диалога с РФ. Сегодня таковым, применительно к соглашению с Евроюстом, является констатация Брюсселем невозможности его подписания до тех пор, пока в России не вступит в силу Конвенция Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных. Также сторону ЕС не устраивает статус Роскомнадзора. Она настаивает на необходимости создания нами некоего подотчетного лишь парламенту автономного российского органа по защите персональных данных. Компетентные разъяснения российских экспертов не всегда воспринимаются полно и с желанием.

Наконец, " дорожная карта" по формированию общего пространства науки и образования, включая культурные аспекты. В ее основе богатый интеллектуальный, духовно-исторический капитал, тесное переплетение на протяжении нескольких веков культур, знаний и традиций. Все это способствует движению РФ и ЕС по пути интеграции, созданию реально новых, инновационных по сути, инструментов и принципов. За эти годы стороны продвинулись по пути формирования на базе Болонского процесса европейского пространства высшего образования. Разворачивается сотрудничество в рамках запущенной в 2008 г. программы ТЕМПУС - IV. Динамично продвигается сотрудничество в сфере образования по линии открытого в Москве (2005 г.) Европейского учебного института при российском университете МГИМО (У) МИД России. Разрабатывается, с учетом накопленного опыта, Проект программы действий России и Евросоюза по сотрудничеству в сфере культуры.[55]

Таким образом, рассмотрев прикладное применение всех «дорожных карт», нельзя не сделать вывода о том, что их реализация протекает вполне успешно, несмотря на то, что им изначально предрекали неэффективность. Претворение в жизнь «дорожных карт» демонстрирует способность сторон как стратегических партнеров реагировать на современные вызовы, гармонизировать свои интересы, политические воли, кооперировать их с учетом тенденций глобализации мировой политики и экономики.[56]

Однако не все так радужно, как кажется на первый взгляд. Много вопросов вызывает сотрудничество по энергетическим вопросам. Проекты «Северного потока» и «Южного потока», во-первых, становятся очень дорогостоящими для сторон, а, во-вторых, рискуют в будущем оказаться неэффективными (ЕС настаивает на диверсификации газовой отрасли для всех стран-участниц). С правовой точки зрения концепция «четырех общих пространств» полностью лежит вне юридического понятийного аппарата. С точки зрения политических отношений, содержание «дорожных карт» России и ЕС не приносит ей серьезных дополнительных дивидендов. И, как бы ни был широк список проектов, реализуемых на базе «дорожных карт», эти соглашения никоим образом не могут заменить собой полноценное Соглашение о партнерстве и сотрудничестве. [57]