Правовое регулирование СМИ

По всеобщему мнению, пресса США является одной из самых свободных в мире. Однако существует целый ряд факторов, которые говорят о сознательном ущемлении этой свободы. Среди таких факторов необходимо назвать самоцензуру (особенно корпоративную), требования рынка, влияние и нажим на журналистов со стороны владельцев и издателей СМИ, правовые ограничения и многое другое. Вот как оценивает это, например, Энн Ф. Джинджер.

«Свобода печати занимает такое большое место в американских традициях, что читающая публика бывает шокирована, когда кто-либо открыто заявляет: " Это нельзя опубликовать! ", – пишет она. – Разумеется, самая серьезная цензура проводится в кабинете редактора любого журнала, газеты или книжного издательства. Писателю не рекомендуют писать на определенные темы, потому что " публика не будет покупать такие материалы". Некоторые издания не хотят публиковать рассказы, которые " слишком интеллектуальны", другие отвергают " разглагольствования хиппи". Однако есть много периодических изданий, в которых, в конце концов, писатель обычно может найти место для публикации своей работы, даже если она не оплачивается. Но кто хочет писать, чтобы зарабатывать на жизнь, учится приспосабливать свою работу к вкусам потребителя.

Такого рода самоцензура действует также и в обратном порядке. Время от времени появляется множество малоизвестных газет, и в них публикуют материалы, которые ранее исключались в результате самоцензуры, а писатели начинают использовать в своих работах такие слова и смаковать такие эпизоды, которые они прежде сами вычеркивали. Когда массовые журналы начинают публиковать рисунки и рассказы, которые ранее публиковались только в бульварных журналах, авторы начинают писать для нового рынка.

Эти аспекты самоцензуры и рыночного подхода к литературе в действительности в наибольшей степени влияют на материалы, которые предлагаются читающей публике.

Однако уголовное законодательство, законы о патентах и решения судов также оказывают влияние на свободу печати», – отмечает Энн Ф. Джинджер1.

Ей вторят Игорь Геевский и Николай Сетунский, отвечая на простой вопрос: «Есть ли в США цензура?»2. Они рассуждают следующим образом. Провозглашение свободы печати в Билле о правах (первых десяти поправках к конституции, ратифицированных в 1791 году) призвано было не допустить в молодой республике возникновения системы правительственной цензуры, наподобие той, что существовала в то время в Великобритании. Провозглашение свободы печати явилось важным демократическим завоеванием. Несмотря на гонения, которым подвергались прогрессивные периодические издания и их сотрудники, на материальные и иные трудности, связанные с их публикацией и распространением, конституционное право на свободу печати давало и дает гражданам определенную юридическую основу для изложения своих взглядов по любым вопросам. Но органы исполнительной власти могут осуществлять так называемое «предварительное ограничение». В этих целях они обращаются в суд с ходатайством об издании судебного приказа о запрете конкретного материала (книги, статьи и т.д.), готовящегося к публикации. Правительство может также, и после публикации обратиться в суд и возбудить уголовное дело или предъявить гражданский иск к автору или издателю. Предварительная цензура допускается в отношении важных военных сведений (численность войск, их дислокация), непристойностей, материалов, которые подстрекают к актам насилия или к свержению правительства, нарушают право на неприкосновенность частной жизни граждан.

Это подтверждается конкретной практикой. Так, весьма важное столкновение было связано с делом о документах Пентагона. Эти документы касались агрессии США во Вьетнаме. Дэниел Эллсберг, видный американский ученый, который участвовал в их подготовке, снял с них копии и передал прессе. Газета «Нью-Йорк таймс», а вслед за ней «Вашингтон пост» начали публиковать эти материалы. Правительство обратилось в суд, возбудило иски к газетам, требуя судебного запрета публикаций. Выслушав аргументы сторон, Верховный суд решил большинством голосов, что правительство не привело убедительных доводов в пользу издания судебного приказа о запрете публикаций «Документов Пентагона». Смысл решения членов суда, которые отвергли иск к газетам, сводился к следующему: Первая поправка дает возможность прессе публиковать материалы, каков бы ни был их источник, свободно от предварительной цензуры; при чрезвычайных обстоятельствах правительство может через суд потребовать запрещения публикации определенных материалов, но в данном деле таких обстоятельств не было; суд не согласился с утверждением правительства о том, что публикация документов нанесла бы «серьезный непосредственный и непоправимый ущерб» государственной безопасности США; решение в пользу правительства могло бы создать прецедент для расширения возможностей предварительной цензуры печати в будущем.

Органы власти прибегают к суду для запрещения отсрочки публикации или для наказания за уже напечатанные материалы довольно редко. Но правительство отработало механизм косвенного воздействия на средства массовой информации, которое призвано предотвратить обнародование нежелательной информации и, наоборот, содействовать публикации фактов и оценок, в которых заинтересована администрация. В этих целях используются давно отработанные приемы: «доверительные» беседы официальных лиц; тщательно спланированные «утечки» информации; закрытые брифинги, на которых журналистам дают рекомендации, в каком духе следует освещать те или иные события и факты.

«Придавая первостепенное значение задачам " регулирования" потока новостей, – пишут они, – правительство создало для этих целей специальный аппарат. На правительственной службе находится 2900 специалистов " по связям с общественностью" и 2170 сотрудников, занятых редакторской работой. Таким образом, только в Вашингтоне в распоряжении правительства находится огромная пропагандистская армия численностью более 5 тыс. человек»3.

И еще об одном виде цензуры говорят авторы. Широко в США распространена цензура, которую самочинно вводят на местах школьные советы. В 1980 годы, как сообщала газета «Ньюсдей», в «черные списки» было внесено около 600 наименований «крамольных книг». Среди них «Прощай, оружие» Э. Хемингуэя, «Приключения Тома Сойера» и «Приключения Гекльберри Финна» М. Твена, «Грозди гнева» Дж. Стейнбека и др. По данным Комитета против цензуры, только в течение 1982 года в более чем половине американских школ были проведены «чистки» библиотек. Прогрессивная общественная организация «Граждане – за американский путь» в своем докладе о фактическом распространении цензуры в США сообщила: «В 1985/86 учебном году почти 60% всех случаев вмешательства цензуры были связаны с запрещением идей, информации, методов обучения в школах. Сегодняшних цензоров меньше возмущают «грязные книги», чем идеи, которые отличаются от их собственных... Исследование показывает, что цензура в США не знает географических границ. Сообщения о ней поступают со всех концов страны»4.

Выступая на 44-м ежегодном съезде Межамериканской ассоциации печати, состоявшейся в октябре 1988 года в городе Солт-Лейк-Сити (штат Юта), редактор «Лос-Анджелес таймс» Энтони Дрей заявил: «Хотя в Соединенных Штатах нарушения свободы печати не носят откровенно насильственного характера, журналисты в нашей стране испытывают все более сильное давление правительственных органов, которые стремятся диктовать, что можно, а что нельзя рассказывать американскому читателю. Дальнейшему ужесточению контроля над характером передаваемых органами печати, радио и телевидением материалов призван содействовать и новый закон, в соответствии с которым право заниматься журналистикой будет в США получать только обладатель особой федеральной лицензии»5.

Есть и ряд других ограничений, например, связанных с запретом на вмешательство в частную жизнь граждан. Термин «прайвеси» широко используется в США не только в судебной практике, но и в печати, в быту. Часто можно услышать, как рядовые американцы говорят: «Это нарушает мое прайвеси». Адекватного термина в русском языке нет. Что касается сути понятия «прайвеси», то этот термин охватывает все аспекты частной жизни человека: его интимный мир, сферу его личных отношений, в том числе семейную жизнь, связи с другими людьми, содержание его общения с ними, переписку, записи, дневники, высказывания, религиозные убеждения, неприкосновенность жилья. Но, как опять-таки показывает практика, эти запреты повсеместно нарушаются самими журналистами.

Может быть, прав Эверетт Дэннис6, и в Америке нет свободы печати? Или все не так уж плохо, и, если верить Джону Мэрриллу7, свобода печати все-таки есть?

Нам кажется, что истина где-то посередине, и, поскольку само понятие свободы печати весьма многозначно, то эта свобода ограничена другими правами и свободами, интересами общества в целом. Это наглядно продемонстрировали события в США 11 сентября 2001 года, когда террористы на гражданских самолетах атаковали и разрушили ряд объектов на территории США.

Попытаемся проанализировать правовые основы регулирования информационных потоков в США.

В целом высокий уровень свободы печати, тем не менее, подвержен значительным ограничениям в результате влияния правовых и других факторов, включая экономический. Эти ограничения проявились, например, во время конфликта в Персидском заливе в 1990–1991 годах, во время войны США с Ираком 2003 года, когда Пентагон ввел жесткие правила относительно доступа представителей прессы к информации о конфликте и ее публикации. Основные средства массовой информации страдали от еще более жесткой самоцензуры, в результате чего давали американской и мировой общественности только ту информацию, которая была выгодна военным. Еще один пример – информация о событиях 11 сентября 2001 года. Видный писатель и эссеист Гор Видал написал книгу «Почему нас ненавидят? Вечная война ради вечного мира» об этих и других событиях, но опубликовать эту книгу в США было невозможно... по цензурным соображениям. «Согласно американским средствам массовой информации, – пишет он, – где-то что-то происходит, но причины этих событий нам незачем растолковывать. Поэтому те из нас, кто задумывается о бесчисленных " почему", с трудом продираются сквозь спонсируемые корпорациями американские СМИ»8.

Правовое регулирование СМИ базируется на конституции США, федеральных законах и законах штатов. Каждый из штатов имеет свою административную структуру и законодательную базу, которая не может противоречить федеральным законам. На уровне штатов законы защищают репутацию граждан и организаций а также частные устремления. При различной трактовке законов вопрос выносится на заседание Верховного суда США. Законодательное регулирование СМИ подпадает под федеральные законы о коммерции между штатами и с иностранными государствами. Это обусловлено тем, что реклама, например, может быть подготовлена в Нью-Йорке, а опубликована в Индиане. Радиоволны свободно пересекают границы штатов и государств9.

Всемогущая Первая поправка сформулирована скорее как запрет, налагаемый на действия правительства, чем подтверждение права граждан и отражает особый взгляд авторов поправки, который до сих пор влияет на ее юридическое толкование, а именно – недоверие к правительству и уверенность в том, что «свободный рынок идей» будет лучше действовать при отсутствии вмешательства государства, чем при его участии10.

Правительство США имеет право нарушать Первую поправку, поскольку появилось множество примечаний и поправок к ней. В этих примечаниях и поправках подробно расписано, в каких случаях правительство имеет право нарушать Первую поправку, а в каких – нет11. Американскому правительству приходится всякий раз предъявлять веские доводы, чтобы оправдать введение какого-либо ограничения свободы слова или свободы печати. Правительство должно доказать, что данное ограничение необходимо во имя достижения цели огромной важности, такой, например, как защита национальной безопасности или защита частной жизни граждан. В принципе свобода прессы может быть ограничена только с целью предотвращения «прямой и очевидной опасности», угрожающей нанести большой прямой немедленный ущерб. В другом, не менее важном отношении Первая поправка интерпретируется более широко, чем явствует из ее текста. Хотя в ней говорится только о нормативных актах, ее обычно распространяют на все действия государственной власти, включая распоряжения исполнительной, судебной и административной властей12. Важно, что поправка, ограждая прессу от посягательств на ее свободу со стороны государства, не защищает от негосударственных ограничений свободы слова. Тем не менее, Верховный суд постановил, что всякий раз, когда против СМИ выдвигается частное обвинение в клевете, это считается равноценным государственному вмешательству в осуществление прессой своих прав и свобод и, следовательно, пресса может рассчитывать на защиту, гарантированную Первой поправкой13.

В соответствии с Первой поправкой пресса как институт имеет право на особую конституционную защиту. Однако суды используют одинаковый подход как к отдельным гражданам, так и к прессе. Кроме того, все публикации в равной мере конституционно защищены. Как было заявлено Верховным судом, «Конституция специально избрала прессу, которая включает не только газеты, книги и журналы, но и простые листовки, чтобы она играла важную роль в обсуждении вопросов общественной жизни»14.

В конституциях многих штатов аналог Первой поправки к федеральной Конституции сформулирован в более широком смысле. Но даже если он повторяет федеральную поправку, местная трактовка может быть гораздо более широкой, чем трактовка Верховного суда США.

США не имеют законодательно закрепленной системы регулирования отношений в сфере массовой информации, т.е. там нет, например «Законов о СМИ», каковые существуют во многих странах. Лишь отдельные федеральные акты и законы штатов затрагивают различные аспекты деятельности прессы.

Конечно, как уже отмечалось, пресса на общих основаниях является объектом регулирования со стороны законодательства о собственности. Первая поправка к Конституции США воспринимается как защита от принятия каких-либо актов, направленных исключительно против прессы. В отличие от печатных средств массовой информации электронные СМИ являются объектом специального нормативного регулирования, в том числе по вопросам собственности. Это различие в подходах объясняется государственной монополией на эфир и ограниченностью эфирного пространства. Опосредованно и печатные СМИ испытывают влияние норм о праве собственности, относящихся к электронным СМИ, поскольку к ним относится запрет на одновременное владение одним лицом газетами и телевизионными станциями в одном городе или на одном информационном рынке.

Современные технологии и американская экономика создали новый тип власти над информацией – национальные и многонациональные корпорации. Сосредоточив в своих руках подавляющую часть американских СМИ, «влиятельные цари информации могут легко утопить попытки менее влиятельных высказать несогласные точки зрения – пятьдесят мужчин и женщин, которые возглавляют эти корпорации... представляют собой новое

Частное Министерство Информации и Культуры» – заявил известный американский исследователь прессы и монополий Бен Багдикян в интервью телекомпании «Пи-би-эс». Кандидат в президенты США Ральф Найдер в официальном заявлении 30 октября 2000 года констатировал: «Средства массовой информации в США исключительно сконцентрированы в одних руках и выдаваемая ими информация в целом единообразна». Акт о телекоммуникациях 1996 года лишь способствовал ускорению процесса монополизации американских СМИ. Он снял все ограничения на число радиостанций, которыми может владеть одна корпорация в национальном масштабе, а на региональном уровне повысил предел владения с четырех до восьми радиостанций. Этот закон открыл дорогу для одновременного владения телевизионной станцией и газетой в одном и том же городе, позволял совмещение кабельной и эфирной трансляции, расширил срок лицензии для телевизионных и радиостанций с четырех до восьми лет. По словам Ральфа Найдера, правительство позволило такой уровень концентрации СМИ, который был бы незаконным еще десятилетие назад, и такая концентрация серьезным образом размыла приверженность нашей нации к «свободной прессе».

Международный обмен информацией либерализован: в 1988 году были внесены поправки в законодательство США об экономическом эмбарго с тем, чтобы четко установить, что оно не распространяется на ввоз или вывоз информационных материалов, за исключением секретной информации.

Для контроля над содержанием публикаций СМИ широко используются положения законов о клевете. Это ярко подтвердило дело «Нью-Йорк таймс против Салливана», на которое мы уже неоднократно ссылались. В результате долгого разбирательства Верховный суд дал конституционную оценку закону о клевете, признав, что слишком широкое толкование понятия «клеветнические действия» может препятствовать осуществлению права на свободу выражения мнений. Суд заявил, что он подходит к этому вопросу с пониманием «глубокой приверженности нации принципу, согласно которому дискуссии по проблемам общественной жизни должны проходить свободно, и открыто». Суд признал, что определенные ошибочные оценки неизбежны в подобной свободной дискуссии и поэтому в глазах закона они тоже «должны иметь право на существование, раз свободе слова необходимо " жизненное пространство" для того, чтобы выжить»15. Другими словами, общественный деятель не может добиться компенсации морального ущерба, понесенного вследствие клеветы по поводу его служебной деятельности, пока не докажет, что клеветнические заявления были не только ложными, но и сделанными, по определению Верховного суда, с «подлинно злым умыслом». Верховный суд установил конституционные стандарты различных форм клеветы, пытаясь найти подход, который бы удовлетворял не только требованиям Первой поправки, но и противостоящим интересам частных лиц относительно защиты их репутации, также закрепленным в Конституции.

Государственному чиновнику очень трудно бывает востребовать с газеты или любого другого средства массовой информации возмещение морального ущерба (государственным чиновником считается представитель власти, имеющий свой офис)16.

Подобно должностным лицам, занимающим высокий пост, общественные деятели привлекают особое внимание общества и имеют доступ к средствам массовой информации, чтобы публично противодействовать ложным измышлениям. Например, общественными деятелями считаются Хиллари Клинтон17, тренер университетской футбольной команды или известный генерал в отставке, а вот состоятельная дама из высшего света, проводившая несколько пресс-конференций во время своего бракоразводного процесса, не считается общественной фигурой в споре со СМИ18.

Закон об уголовной ответственности за клевету может применяться только к публичным заявлениям, которые:

• отвечают необходимому условию Салливана о наличии «подлинного злого умысла»;

• могут стать причиной неминуемого нарушения общественного порядка.

Действительно, задолго до Салливана уголовные законы о клевете фактически не применялись, так как они были несовместимы со свободой слова.

Хотя Конституция США не содержит четких всесторонних гарантий защиты частной жизни, Верховный суд последовательно трактует ее различные специфические положения, а также ее общую мировоззренческую и историческую подоплеку в том смысле, что Конституция все-таки дает некоторые такие права (впрочем, среди судей заметны сильные разногласия о границах этих прав). Наиболее часто цитируемое определение подразумеваемых в Конституции прав на частную жизнь было сформулировано судьей Льюисом Брандеисом: «право человека на то, чтобы его оставили в покое, – самое очевидное и наиболее ценимое цивилизованным человеком право»19. Последнее единодушное мнение, выраженное Верховным судом по этому вопросу, описывает это право как состоящее из двух частей: «желания не предавать гласности подробности личной жизни» и «желания не зависеть в принятии решений определенного рода».

Согласно концепции права на частную жизнь как «желания не предавать гласности подробности личной жизни», Верховный суд признал за правительством право ограничивать сбор информации о частных лицах. Суд выделил четыре аспекта этого права: 1) право не быть выставленным в «ложном свете» при публикации подлинных фактов; 2) право не позволять использовать свое имя в коммерческих целях; 3) «право на гласность» лица, чье имя имеет коммерческую ценность; 4) право избегать опубликования «частных подробностей»20.

Право на ответ не предусмотрено Первой поправкой; однако право на опровержение широко практикуется в США. Эти положения также отличаются от общепринятых в мировой практике, но они позволяют СМИ экономить деньги и время, которые обычно затрачиваются в ходе дорогостоящих судебных процессов.

Публичное выражение своих взглядов может быть наказуемо, только если оно потенциально может спровоцировать воспринимающих эти взгляды людей на противоправные действия или насилие и только при условии, что это делается намеренно и с высокой степенью вероятности действительно спровоцировать такие действия.

Несмотря на то, что конституция США не гарантирует права доступа к правительственной информации, многие федеральные законы и законы штатов в последние два десятилетия закрепили его, поскольку опыт стран Северной Европы, например, показал эффективность подобных правовых актов для укрепления демократии.

В США у суда любой инстанции для обеспечения справедливого рассмотрения дела есть важная возможность воздействия на прессу – это принятие сдерживающих предписаний, устанавливающих рамки, за которые стороны и их адвокаты не должны выходить в своих публичных комментариях.

Существуют ограничения на ряд тем: например, оскорбление суда в форме публикаций о судебном разбирательстве; оскорбление государственных органов и должностных лиц; ограничения на материалы «непристойного характера» и материалы с откровенно сексуальным уклоном, помимо очерченных понятием «непристойное выражение» и т.д.

Американская пресса достаточно свободна и могущественна. Законодательно журналисты защищены очень хорошо. Существующие ограничения во многих случаях оправданы, но реальная практика значительно сложнее.

Так, абсолютизация Первой поправки обуславливает ее противоречие с Четырнадцатой поправкой к конституции, гарантирующей каждому право на равную защиту на основе законов. В данной коллизии правоприменительное предпочтение традиционно оказывается Первой поправке, и таким образом, проповедь расовой и религиозной ненависти в США находится под твердой защитой закона. Этот подход был подтвержден Верховным судом в решении по известному делу о сожжении креста. В июне 1992 года Верховный суд отменил закон, действовавший в городе Сент-Пол (штат Миннессота), по которому запрещалось использование «любых символов, возбуждающих гнев, тревогу или неприязнь со стороны других на основании расовой либо национальной принадлежности, цвета кожи, убеждений, вероисповедания либо пола».

В то же время в большинстве современных государств действуют юридические запреты на распространение оскорбительных высказываний, связанных с расовой, религиозной и этнической принадлежностью граждан. США занимают уникальное положение в том отношении, что не имеют действующих законов, которые бы карали за высказывания, наносящие оскорбления в связи с расовой, национальной или религиозной принадлежностью. Имеющая штаб-квартиру в Лондоне организация «Статья 19», занимающаяся борьбой против цензуры, утверждает, что по отношению к проповеди ненависти весь мир можно разделить на США и все прочие страны. Это особенно актуально выглядит на фоне изоляционизма США по отношению к нормам международного права, касающимся прав человека.

Закон и практика США вступают в очевидный конфликт, например с положениями Статьи 29 Всеобщей декларации прав человека, однозначно предусматривающей, что «при осуществлении... прав и свобод» люди могут подвергаться ограничениям, необходимым «с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других». В статье 20 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года налагаются еще более жесткие ограничения на оскорбительные высказывания: «Всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено законом». Принятая в том же 1966 году Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации призывает к запрету организаций, ведущих пропаганду расовой дискриминации, и к признанию участия в таких организациях преступлением, преследуемым по закону.

Споры по поводу «конфликта» Первой и Четырнадцатой поправок продолжаются в США с большей или меньшей интенсивностью, однако несоответствие американского понимания и правоприменения «свободы слова» мировым стандартам защиты прав человека очевидно. Сказанное не доказывает, что свобода средств массовой информации в Соединенных Штатах безгранична, но демонстрирует, что законодательных заградительных барьеров нет как раз там, где им быть полагается. В то же время препятствия для плюралистического самовыражения и информирования граждан в США очень существенны, хотя они, в основном, и не носят юридического характера.

Гипертрофированное внимание к Первой поправке служит краеугольным камнем американской внутренней и внешней пропаганды. В таком контексте понятие «свобода прессы» в США догматически трактуется в первую очередь с точки зрения взаимоотношений между государством в лице исполнительной, законодательной и судебной властей и СМИ. Явно слабые государственные возможности в оказании воздействия и давления на мировоззренческие установки и повседневную деятельность СМИ вовсе не означает, что эти мировоззренческие установки исчезли и не представляют никакой угрозы свободе слова.

Закончим рассмотрение вопроса все-таки на оптимистической ноте. Как отмечал Джон Мэррилл, «американская пресса свободна в обыденном смысле этого слова. Это не вседозволенность, а законно контролируемая, социально ответственная свобода, разрешенная Первой поправкой к Конституции. Естественно, что свобода журналистов не является абсолютной, так как на средства информации давят различные социальные факторы. Но СМИ могут публиковать все, что угодно, без предварительной цензуры со стороны правительства. Это и есть то, что мы в США считаем свободой слова. Ее ядром является «журналистская автономия». Редакционная политика и ее задачи не имеют отношения к свободе печати, однако они влияют на свободу рядовых журналистов. Первая поправка охраняет свободу прессы, а если свободу нужно охранять – значит, она существует»21.