Бюрократия как важнейшая составляющая системы управления

В настоящее время во всех индустриально развитых странах государственный аппарат во главе с правительством представляет собой мощную разветвленную систему разнообразных органов, министерств и ведомств, служб управления государственными предприятиями, разного рода систем специализированных комитетов и комиссий и т.д.

Огромный административный аппарат, созданный для решения сложных проблем современной жизни, постепенно, завоевывает определенную автономию от законодательной и судебной ветвей и нередко оказывается в состоянии самостоятельно формулировать и практически осуществлять политический курс в тех или иных сферах общественной жизни. Хотя правительство юридически считается высшим органом управляющей системы, одновременно во многих странах оно приобретает широкие полномочия сугубо политического характера. У него появляется ряд новых функций, относящихся к так называемому политическому планированию, оно вторгается в сферу законодательства, разрабатывая и формулируя многие законопроекты, которые затем проходят через парламент.

В соответствии с ныне действующими во многих странах конституционными нормами правительство приобрело широкие полномочия для вынесения важнейших политических решений, связывающих и законодателя.

Более того, развитие событий в этой области привело к тому, что возникло совершенно новое образование анонимной власти — современное бюрократическое государство. Его монополия над средствами контроля над обществом и гражданами усиливается с помощью системы сбора налогов, принятия и реализации решений по тем или иным вопросам, касающимся жизненно важных интересов людей, проведения в жизнь законов и нормативно-правовых актов, принятых высшими органами государственной власти и т.д.

Для правильного понимания сущности бюрократии большой интерес представляет ее характеристика, данная М. Вебером. Он рассматривал бюрократию как систему административного управления, характеризующуюся следующими признаками:

• иерархия соподчиненности и ответственности;

• безличность, т.е. выполнение функций в соответствии с четко фиксированными правилами;

• постоянство, в соответствии с которым работа выполняется в течение полного рабочего дня на постоянной основе при гарантии доминантного места и продвижения по службе;

• профессионализм.

Конечно, не все могут согласиться с такой оценкой, но эти и подобные им признаки отражают сущность бюрократии.

Восхождение и институционализация бюрократии предопределены самими закономерностями становления современного государства. Национальное государство, бюрократия и капитализм развивались в тесной зависимости друг от друга. Именно с помощью бюрократического аппарата, как считал М. Вебер, были преодолены негативные последствия сословного порядка и принципа наследственной передачи феодальной власти по наследству.

При всех негативных оценках, ассоциируемых с бюрократией, она превратилась в неотъемлемый элемент современных организаций, а также всех политических систем. Так, современный аппарат государственного управления невозможно представить без четких, рационально разработанных формальных норм и правил, без строгой профессионализации политики.

Особенность государственного аппарата состоит в том, что он носит постоянный характер. В отличие от высших органов государственной власти, которые находятся в прямой зависимости от результатов избирательной борьбы и расстановки сил в парламентах, служащие государственного аппарата не зависят от колебаний и перестановок на вершине государственной машины.

Будучи инструментом осуществления непосредственных властных функций, армия чиновников и служащих государственного аппарата продолжают делать свое дело независимо от правительственных кризисов, роспуска парламента, досрочных выборов и т.д. Основная масса чиновничества представляет собой стабильный контингент лиц, составляющих костяк системы государственного управления. Поэтому неудивительно, что чиновничество стало могучей и влиятельной силой, подчас независимой от периодической смены правительства и выборных органов власти.

Чиновник, занимающий тот или иной пост в аппарате управления, является экспертом определенного профиля, в то время как его выборный руководитель, как правило, находится в положении дилетанта. Кроме того, в процессе выполнения им своих обязанностей чиновник накапливает значительный объем конкретной информации, что еще более усиливает его влияние и позиции. Этому же способствуют и так называемые «кодексы бюрократии», согласно которым важнейшие сферы ее деятельности изъяты из-под контроля общественности.

В определенной степени влияние и вес бюрократии можно ограничить и уравновесить с помощью выборных представительных органов. Но под прикрытием секретности бюрократия способна противодействовать попыткам выборных органов получить соответствующую информацию. В результате бюрократизм во всевозрастающей степени пронизывает выборные демократические институты, завоевывая у них одну позицию за другой.