Экономический спад

С вновь избранным президентом Бушем-младшим я впервые встретился

18 декабря 2000 года, через несколько дней после того, как Верховный суд своим решением позволил ему объявить о победе на выборах. Наша встреча состоялась в отеле Madison (в пяти кварталах от Белого дома), где находился штаб Буша. Он в первый раз прилетел тогда в Вашингтон в новом качестве. Мы виделись эпизодически и прежде, однако реальный разговор между нами был лишь однажды — минувшей весной на одном из банкетов.

На завтраке в Madison также присутствовали новый вице-президент Чейни, руководитель президентского аппарата Энди Кард и пара помощников. Ситуация была мне знакома: я докладывал о состоянии дел в экономике пяти вновь избранным президентам, в том числе и отцу нынешнего главы государства.

На этот раз я вынужден был сообщить, что краткосрочные экономические прогнозы выглядят не очень привлекательно. Впервые за последние годы мы столкнулись с перспективой спада.

Охлопывание высокотехнологичного пузыря стало величайшей финансовой драмой предшествующих месяцев. С марта по декабрь индекс NASDAQ потерял половину своей стоимости. На других рынках спад был менее ощутимым: 5& Р 500 снизился на 14%. a Dow Jones — всего на 3%, По сравнению с общим объемом «бумажного» богатства, возникшего благодаря росту рынка, эти потери казались незначительными, но в абсолютном выражении спад был заметным, а безотрадные перспективы Уолл-стрит не способствовали повышению доверия инвесторов.

Еще большую озабоченность вызывало общее состояние экономики. На протяжении года страна втягивалась в мягкий циклический спад. Этого следовало ожидать на фоне адаптации компаний и потребителей к последствиям многолетнего экономического бума, технологическим изменениям и сдуванию фондового пузыря. ФРС содействовала процессу адаптации, несколько раз повысив процентные ставки с июля 1999-го по июнь 2000 года. В целом мы надеялись, что нам удастся совершить очередную мягкую посадку.

Однако за последние пару недель экономические показатели существен-но ухудшились. Производители автомобилей и другой продукции сокращали объемы производства, прогнозы в отношении корпоративных прибылей понизились, во многих отраслях росли товарно-материальные запасы, заметно увеличилось количество первичных заявок на пособие по безработице, индекс уверенности потребителей упал. Дополнительным тормозом для экономики стали проблемы с энергоносителями: в 2000 году цена на < нефть превысила $30 за баррель, а стоимость природного газа неуклонно росла. Существовали и другие настораживающие признаки. Так, розничная сеть Wal-Mart сообщила ФРС о понижении прогнозных показателей продаж в праздничные дни, a FedEx уведомила нас о том. что объемы перевозок; упали ниже запланированных. Конечно, нельзя судить о положении в экономике по длине предновогодних очередей в универмагах Macy's, но на дворе все-таки была середина декабря, а в магазинах не наблюдалось обычной для этого времени рождественской суеты.

Вместе с тем я сказал новому президенту, что в долгосрочной перепективе экономический потенциал по-прежнему высок. Инфляция была незначительной и устойчивой, долгосрочные процентные ставки двигались вниз, а уровень производительности все так же увеличивался. И, конечно же, нельзя было не отметить профицит федерального бюджета который наблюдался уже четвертый год подряд. По последним прогнозам на 2001 финансовый год, начавшийся в октябре, он должен был составить почти $270 млрд.

Когда завтрак закончился, Буш отозвал меня в сторону, чтобы сказать несколько слов наедине. «Хочу, чтобы вы знали. — произнес он. — я полностью доверяю Федеральной резервной системе, и мы не намерены подвергать сомнению правильность ваших решений». Я поблагодарил его. Мы поговорили еще немного, а затем Буш отправился на Капитолийский холм.

Когда мы вышли из отеля, нас уже ждали телекамеры и репортеры. Я ожидал, что вновь избранный президент сразу направится к микрофонам, но он положил мне руку на плечо и выдвинул меня вперед. На фото Associated Press, сделанном в то утро, я широко улыбаюсь, как будто получил хорошую новость.

В общем, так оно и было. Буш попал а яблочко, затронув самый актуальный для ФРС вопрос — нашу независимость. К тому времени я еще не составил мнения о Джордже Буше, но почему-то верил его словам о том, что нам не придется конфликтовать из-за проблем денежно-кредитной политики,

Я почувствовал облегчение, узнав, что предвыборный кризис разрешился, В беспрецедентной ситуации — пятинедельное разбирательство, беспрерывные подсчеты и пересчеты голосов, судебные иски и прямые обвинения в фальсификации результатов голосования [что в других странах могло привести к уличным беспорядкам) — мы все же сумели найти цивилизованное решение. Хотя сам я всю жизнь был республиканцем либертарианского толка, у меня есть близкие друзья в обеих политических партиях, и я мог понять разочарование демократов при виде Джорджа Буша-младшего в Белом доме. Однако стоит подчеркнуть, что в мировой политике острейшая политическая борьба заканчивается взаимным рукопожатием соперников и добрыми пожеланиями не часто. Речь Ала Гора, в которой он признал свое поражение на выборах, была самой теплой и дружелюбной из тех, что мне довелось слышать. «Почти полтора века назад, — произнес он, — сенатор Стивен Дуглас сказал Аврааму Линкольну, который только что победил в борьбе за президентский пост: “Чувство партийности должно уступить место патриотизму. Я с вами, господин президент, и да благословит вас Бог'¹. Что ж, и сейчас я с тем же воодушевлением говорю вновь избранному президенту Бушу, что остатки межпартийной вражды должны быть отброшены в сторону, и да благословит Бог нашу страну под его руководством».

Я не знал, куда поведет нашу страну Джордж Буш, но я доверял тем, кто вошел в его команду. В народе говорили о втором пришествии администрации Форда в Америке. Для многих это была просто шутка, но я придавал ей очень большое значение. Свою карьеру на государственной службе я начал именно во времена Форда и воспринимаю эти годы по-особенному. Очень скромный по характеру человек, Джеральд Форд стал президентом волей случая (не исключено, что он никогда бы по собственной воле не попал на эту должность). Как показало его противостояние с Джимми Картером в 1 976 году. Форд не был искушенным бойцом в политических баталиях, сопутствующих президентской кампании. Он мечтал о кресле спикера палаты представителей, В суматохе позорной отставки предыдущего президента Форд заявил: «Этот долгий кошмар для нашей страны закончился» — и сумел собрать в своем правительстве самых талантливых людей.

Сейчас, в декабре 2000 года, Джордж Буш формировал костяк своего правительства из старой гвардии администрации Форда, бойцы которой стали намного старше и опытнее. Новый министр обороны Дональд Рамсфелд при Форде возглавлял аппарат Белого дома и превосходно зарекомендовал себя на этом посту. Перед этим он был послом США в НАТО, и, когда Форд отозвал его, Рамсфелд быстро наладил работу аппарата Белого дома и успешно руководил им до тех пор. пока в 1975 году президент не назначил его министром обороны на первый срок. Оставив впоследствии госслужбу, Рамсфелд возглавил международную фармацевтическую компанию G. D. Searle, которая на тот момент находилась в бедственном положении. Я был внешним экономическим консультантом этой компании, и меня поразило то. с какой легкостью этот бывший пилот-инструктор, конгрессмен и чиновник адаптировался к условиям мира бизнеса.

Еще одним выходцем из администрации Форда был новый министр финансов, мой друг Пол О’Нил. Работая при Форде заместителем директора

Административно-бюджетного управления, он заслужил всеобщее уважение. Пол был руководителем среднего звена, но мы приглашали его на все важные совещания, поскольку он один из немногих знал все тонкости бюджета. После ухода с государственной службы Пол стал генеральным директором компании Alcoa (я входил в состав совета директоров, который проголосовал за его кандидатуру). За 12 лет руководства компанией он добился больших успехов. Я был очень рад тому, что Пол возглавил список кандидатов на пост министра финансов. Мне позвонил Дик Чейни и сказал, что Пол встречался с новым президентом Бушем и теперь мучается сомнениями. «Он уже две страницы исписал всевозможными " за" и 'против", — произнес Чейни. — Может, поговоришь с ним?»

Я с удовольствием согласился. Когда Пол взял трубку, я обратился к нему с теми же словами, которые некогда, на излете никсоновской администрации, сказал мне Артур Бернс: «Ты действительно нужен нам». В свое время этот аргумент убедил меня покинуть Нью-Йорк и впервые поступить на государственную службу. Подействовал он и на Пола. Я считал, что его присутствие в новой администрации станет значительным плюсом. Поддержат ли предложенные президентом программы и бюджет долгосрочный рост американской экономики? Что за люди станут его экономическими советниками и помощниками? Я полагал, что, если финансовые документы будет подписывать такой человек, как Пол, это станет очень важным шагом в правильном направлении.

Было и еще одно обстоятельство, отчасти профессионального, отчасти личного характера. Президент Клинтон назначил меня на новый срок в начале 2000 года, поэтому мне предстояло провести на посту председателя ФРС еще не менее трех лет. В 1 990-е годы ФРС и Министерство финансов сотрудничали очень успешно (хотя, конечно, не обходилось и без борьбы за место под солнцем). Мы эффективно выстраивали экономическую политику на протяжении самого долгого подъема в современной истории США, мы успешно преодолевали кризисы, мы помогли Белому дому справиться с устрашающим бюджетным дефицитом, возникшим в 1980-е годы. При Клинтоне я сотрудничал с тремя министрами финансов — Ллойдом Бентсеном, Бобом Рубином и Ларри Саммерсом, которые впоследствии стали моими близкими друзьями, и это сотрудничество способствовало нашему общему успеху. Мне хотелось выстроить такие же конструктивные отношения с новой администрацией — это было бы хорошо и для ФРС, и для меня самого. Поэтому я был очень рад, когда Пол наконец сказал «да».

Конечно, самым заслуженным из вернувшихся во власть ветеранов времен Форда был вновь избранный вице-президент. Дик Чейни сменил своего наставника Рамсфелда на посту главы аппарата Белого дома, став в свои 34 года самым молодым человеком, когда-либо занимавшим эту должность. Благодаря энергичности, сочетавшейся с олимпийским спокойствием, он добился колоссальных результатов на этой работе. Те товарищеские отношения, которые возникли между нами в годы после Уотергей-та, не исчезли. Когда Чейни был конгрессменом, я не раз встречался с ним на различных мероприятиях и порадовался, когда президент Буш-старший назначил его министром обороны в 1 989 году. И хотя по роду деятельности пути министра обороны и председателя ФРС редко пересекаются, мы все же поддерживали контакты друг с другом.

Теперь он стал вице-президентом. Многие эксперты полагали, что роль Чейни будет намного шире роли обычного вице-президента. Он имел больше опыта во внутренних и международных делах, чем Буш-младший, и некоторые считали, что именно он станет фактическим главой государства. Мне так не казалось — за время непродолжительного знакомства с новым президентом я понял, что тот сам себе голова.

После избрания Чейни сделал все, чтобы заручиться моей поддержкой, как. впрочем, и поддержкой других старых друзей. Он с женой Линн еще не переехал в официальную резиденцию вице-президента на территории военно-морской обсерватории США. поэтому по воскресеньям я приезжал к ним в гости в вашингтонский пригород Маклин, что в штате Вирджиния. Мы с Диком обычно устраивались за кухонным столом или в его рабочем кабинете.

С вступлением Чейни в новую должность тон наших дружеских бесед несколько изменился: я больше не называл его Диком, а обращался к нему «господин вице-президент». Он не просил меня об этой формальности, но и не возражал против нее. В основном наши разговоры вращались вокруг проблем, стоявших в ту пору перед Соединенными Штатами. Часто мы углублялись в конкретные детали. Ключевой темой были энергоносители. Недавний всплеск цен на нефть в очередной раз напомнил о том. что и в XXI веке поставки базовых ресурсов для промышленности остаются главным стратегическим вопросом. Первое, что собирался сделать Чейни в новой должности. — создать оперативную группу по проблеме энергоносителей. Я высказал свои соображения насчет того, какую роль играет нефть в экономике и как развиваются международные рынки нефти и природного газа. В этой связи мы обсуждали возможности ядерной энергетики, использования сжиженного природного газа и другие альтернативы.

Самая серьезная внутриэкономическая проблема, говорил я, связана с грядущим выходом на пенсию 30 млн «беби-бумеров». Эта проблема уже не такая отдаленная, какой была в те дни, когда я принимал участие в реформе системы социального обеспечения при Рейгане. Самым старшим из этого поколения 60 исполнялось уже через шесть лет, и начиная с 201 0 года финансовые потребности пенсионной системы резко возрастали. Для сохранения платежеспособности и эффективности в долгосрочной перспективе нам нужно было пересмотреть программы социального и медицинского страхования.

Дик дал понять, что внутренняя экономическая политика не его сфера, И все же мои идеи его заинтересовали, он слушал очень внимательно и часто делал пометки, которые, как и полагал, впоследствии попадут по назначению,

В эти последние дни декабря и первые дни января я думал о том, что именно такое правительство могло бы появиться, получи Джеральд Форд тот один процент голосов, которого ему не хватило для победы над Джимми Картером. Более того, впервые с 1952 года Республиканская партия заняла не только Белый дом, но и обе палаты конгресса (в сенате республиканцев и демократов было поровну, но Чейни, как глава сената, имел право решающего голоса) Я полагал, что теперь у нас есть блестящая возможность приблизиться к идеалам консервативной финансово-бюджетной политики и свободного рынка. В 1 980 году Рейган вернул идеи консерватизма в Белый дом, в 1994-м Ньют Гингрич принес их в конгресс. Но таких возможностей, которые появились у нынешней администрации, ни у кого еще не было.

Я радовался тому, что впереди меня ждут как минимум четыре года совместной работы с лучшими из лучших, с теми людьми, с которыми меня связывал незабываемый опыт прошлых лет. В плане личного общения именно так оно и получилось. Но в вопросах политики, как оказалось, мои старые друзья пошли в неожиданном для меня направлении. Идеи (а иногда и идеалы) человека с годами меняются. Я был другим, когда четверть века назад впервые оказался в Белом доме. Так и мои старые друзья: их личные качества и характеры остались прежними, но взгляды на устройство мира и то. что действительно имеет значение, изменились.

В течение нескольких недель перед инаугурацией члены Комитета по операциям на открытом рынке пытались разобраться в непростой картине; с одной стороны, мы столкнулись с внезапным спадом нашей экономики с ВВП в $10 трлн, с другой стороны, нужно было что-то делать с огромным ожидаемым профицитом бюджета. Заседание комитета состоялось на следующий день после моей встречи с вновь избранным президентом, и главным был вопрос об экономическом спаде.

Рецессию прогнозировать очень сложно, потому что она в определенной мере обусловлена иррациональным поведением. Смена настроений на рынке не бывает плавной (от оптимистических к нейтральным и далее к пессимистическим). Этот процесс скорее напоминает прорыв плотины, которая сдерживает паводок, пока в ней не появятся трещины. Хлынувший поток уносит с собой остатки доверия инвесторов, оставляя позади лишь одно — панический страх. Похоже, нам предстояло увидеть прорыв плотины. Как сказал президент федерального резервного банка Далласа Боб Мактир, «рецессия уже витает в воздухе».

Мы решили, если в ближайшие две-три недели улучшения не произойдет, нам придется пойти на снижение процентных ставок. Пока же мы предпочли лишь выразить озабоченность. В публичном заявлении, в частности, говорилось: «Комитет продолжит внимательно следить за развитием ситуации в экономике... Особое внимание мы уделяем риску возникновения условий, способных привести к ослаблению экономики в обозримом будущем». Другими словами, как выразился один из членов комитета, «в панику мы пока не впадаем».

Через две недели стало ясно, что угроза спада не уменьшается. Третьего января, в первый рабочий день нового года, мы провели селекторное совещание и снизили ставку по федеральным фондам на 0.5 процентных пункта — до 6%. Пресса восприняла этот шаг с удивлением, хотя еще до Рождества мы намекали на такую возможность. Но в целом реакция была положительной: ФРС принимает меры в соответствии с экономической и рыночной конъюнктурой.

На самом деле мы не исключали, что этот шаг может стать лишь первым в череде снижений, необходимых для стабилизации экономики. Я обратил внимание комитета на то, что, возможно, дальнейшие снижения нам придется проводить быстрее, чем обычно. Технологию, которая поддерживает рост производительности, можно использовать и для ускорения процесса циклической адаптации. Экономика, работающая по принципу «точно вовремя», требовала соответствующей денежно-кредитной политики. И действительно. именно такой подход послужил основой наших действий; до конца января мы понизили ставку по федеральным фондам еще на полпроцента, а затем последовательно понижали ее в марте, апреле, мае и июне, в результате чего она составила 3, 75%.

Исчезновение государственного долга было для комитета еще одной проблемой. Каким бы невероятным это сейчас ни казалось, но в январе 2001 годэ такая возможность выглядела вполне реальной. Почти 10 лет непрерывного роста производительности и укрепления бюджетной дисциплины обеспечили правительству США перспективу профицита «насколько видит глаз», выражаясь словами Дэвида Стокмана, директора Административно-бюджетного управления при президенте Рейгане (эту фразу он употребил двумя десятилетиями раньше в отношении ожидаемого дефицита). Даже несмотря на начинавшуюся рецессию, Бюджетное управление конгресса готово было повысить ожидаемый профицит до фантастического уровня $5, 6 трлн за 10 лет. Это на $3 трлн превышало прогноз 1999 года и на $1 трлн — аналогичный прогноз, сделанный буквально в июле прошлого года.

Я всегда сомневался в том. что профицит бюджета может быть вечным. Учитывая склонность политиков к тратам, я вообще не понимал, как конгресс может получить что-нибудь кроме дефицита. Именно этот скептицизм заставил меня полутора годами раньше настаивать на отсрочке десятилетней программы сокращения налогов почти на $800 млрд (в конечном итоге на нее наложил вето президент Клинтон).

Сейчас, однако, я вынужден был признать справедливость мнения уважаемых мной экономистов и статистиков не только из Бюджетного управления конгресса, но и из Административно-бюджетного управления. Министерства финансов и ФРС. Они считали, что при существующей политике профицит будет наблюдаться и дальше. Казалось, что всплеск роста производительности, порожденный технологической революцией, в корне перевернул старые представления. Признаков грядущего увеличения профицита становилось все больше, а я при этом испытывал странное ощущение утраты. Те экономические модели, на которые я опирался, казались устаревшими. Конгресс тратил средства не так быстро, как их собирало Мини* стерство финансов. Уж не изменилась ли сама природа человека? Многие месяцы я боролся с мыслью о том, что это и вправду возможно По сути вопрос сводился к следующему: чему, собственно, верить — своим старым представлениям или собственным глазам?

Мои коллеги по комитету тоже, казалось, были сбиты с толку. На заседании в конце января мы несколько часов ломали головы над тем, как действовать ФРС в этом «дивном новом мире» с его минимальным федеральным долгом. Конечно, перспектива сбросить с плеч долговое ярмо представлялась очень привлекательной, однако для ФРС все было далеко не так однозначно. В качестве основного рычага денежно-кредитной политики мы использовали покупку и продажу казначейских ценных бумаг, эдаких долговых расписок дяди Сэма. Но по мере погашения долга этих бумаг в обороте становилось все меньше, и ФРС требовались новые виды активов для осуществления денежно-кредитной политики. Почти целый год наши ведущие экономисты и специалисты по ценным бумагам размышляли над тем, какие еще активы можно продавать и покупать.

Результатом размышлений стал внушительный 330-страничный аналитический отчет, который лег на наши столы в январе. Хорошая новость заключалась в том. что Америке банкротство не грозит, плохая же гласила, что в стране нет ценных бумаг, которые в полной мере могли заменить казначейские обязательства с точки зрения объема, ликвидности и надежности В конце следовал вывод, что для проведении денежно-кредитной политики ФРС должна научиться управлять комплексным портфелем муниципальных и иностранных облигаций, ипотечных ценных бумаг, кредитов, выдаваемых через дисконтное окно, и других долговых инструментов. Перспектива вырисовалась пугающая. «Я чувствую себя как Алиса в Стране чудес», — сказала президент федерального резервного банка Бостона Кэти Минехан, и все мы прекрасно ее поняли. Сам факт этого обсуждения показывал, насколько глубоким и стремительным может быть изменение экономической ситуации.

Именно о профиците мы говорили и с Полом О’Нилом в январе, встретившись для обмена взглядами на ситуацию с бюджетом. Разумеется, каждый из нас понимал, что 10-летний прогноз Бюджетного управления ($5, 6 трлн) необходимо разложить по полочкам. Примерно $3, 1 трлн относились к неприкосновенному запасу — для нужд социального обеспечения и медицинского страхования. Таким образом, в перспективе оставалось $2, 5 трлн, которые можно было использовать. Краеугольным камнем президентской кампании Буша-младшего была идея кардинального снижения налогов. Он пошел дальше своего отца, сразу же заявив: «Я говорю вам не просто, новых налогов не будет. Я говорю, налоги будут снижены, да поможет мне Бог!» Сокращение налогового бремени, утверждал Буш, явится самым правильным, оптимальным применением избыточных средств, тогда как Альберт Гор считал не менее важным погасить долги и начать реализацию новых социальных программ. Во время первых дебатов Буш сказал по этому поводу: «Мой оппонент полагает, что профицит принадлежит правительству. Я думаю иначе. Я думаю, что эти деньги принадлежат американским трудящимся». Идя по стопам Рейгана, он предлагал сократить налоги по всем статьям на общую сумму $1.6 трлн в течение 10 лет. Гор выступал за более умеренное сокращение — в пределах $700 млрд.

В свете грядущего крупного профицита некоторое снижение налогов действительно представлялось разумным — с этим были согласны и я, и О'Нил. Пол. в частности, заметил, что налоги сейчас составляют 20% ВВП, тогда как исторический средний показатель равен 18%. Однако следовало рассмотреть несколько вариантов распределения профицита. В первую очередь — погасить государственный долг, тут Альберт Гор был прав. Внутренний долг федерального правительства (как он официально называется) составлял на тот момент $3, 4 трлн. Из них более $2.5 трлн относилось к категории «легко погашаемого» долга, т.е. такого, который можно погасить в любой момент («непогашаемый» долг включает в себя сберегательные облигации и другие ценные бумаги, которые инвесторы не склонны продавать).

Другим важным пунктом в нашем перечне была реформа программ социального обеспечения и медицинского страхования. Я уже давно мечтал о переводе социального обеспечения на систему индивидуальных счетов. Чтобы осуществить такое преобразование без нарушения обязательств перед сегодняшними работающими и пенсионерами, требовалось около $1 трлн только в виде первоначальных вложений. А ведь мы еще не приступали к оценке постоянно растущей стоимости программы Medicare. Без малого 20 лет назад, когда я возглавлял комиссию по реформированию системы социального обеспечения при президенте Рейгане, мы сняли этот вопрос с повестки дня, но теперь, по мере старения поколения «беби-бумероа», проблема становилась все более актуальной, Я отметил, что при прогнозировании профицита на 10 лет статистики учитывают слишком много «невылупившихся цыплят». А что. если их прогнозы не сбудутся?

О'Нил разделял мои опасения по поводу будущего профицита. Он предложил разработать оговорки, которые необходимо включать в любой новый закон, касающийся расходов или налогов. Они должны предусматривать частичную или полную отмену налоговых сокращений в случае исчезновения профицита. Действительно, ограничительный механизм в той или иной форме может оказаться полезным, согласился я. Одно из важнейших достижений конгресса и последних двух президентов состояло в том, что гарантия сбалансированности бюджета закреплялась федеральным законодательством. Правительство теперь действовало, исходя из принципа «по доходу и расход», т. е. предложить какую-либо программу оно могло лишь при наличии источника ее финансирования в виде повышения налогов или сокращения других расходов, «Дефицита мы больше не допустимI» — провозгласил я.

События в январе и вправду развивались стремительно. Формирование новой администрации и нового конгресса всегда проходит лихорадочно, а уж а том году и подавно — из-за затянувшихся споров об итогах президентских выборов у Буша и его переходной команды осталось всего шесть недель на подготовку к инаугурации вместо обычных десяти.

Как и предполагалось, вопрос о налогах вышел на передний план. В середине января в частной беседе Чейни сообщил О'Нилу и мне, что после неоднозначной победы на выборах Буш считает крайне важным добиться «чистой победы» в сокращении налогов. Это звучало в унисон с бескомпромиссным заявлением самого Чейни, которое я услышал в одном из его воскресных телеинтервью несколькими неделями раньше: «Вновь избранный президент Буш ясно дал понять, что он опирается на конкретную, тщательно проработанную предвыборную платформу. Это его программа, это его план, и мы ни в коей мере не собираемся от этого отказываться».

Я долго вращался в вашингтонских кругах и потому сразу почувствовал знакомую тактику. Каждый новый президент начинает с попытки выполнить свои предвыборные обещания. Каждая администрация, вступив во власть, готовит проект бюджета и другие планы в соответствии с предвыборными заявлениями. Проблема реализации обещаний состоит в том. что избирательные платформы разрабатываются, исходя из политической привлекательности, а не рациональности. Это лишь наброски, продиктованные сиюминутными потребностями, которые по определению не могут служить полноценной программой действий правительства. Под действием других сил (в конгрессе и исполнительной власти) они тестируются и видоизменяются. Я убедился в этом на собственном опыте, участвуя в предвыборной кампании Никсона в 1968 году и Рейгана в 1980-м. После начала работы новой администрации предвыборные заявления и прогнозы жили не больше нескольких недель.

Я и представить не мог. что Белый дои прл Буше-младшем поведет себя иначе. Они придерживались позиции «мы это обещали, и мы это сделаем» и стояли на ней в буквальном смысле слова. Вдумчивому обсуждению экономической политики, взвешиванию долгосрочных последствий не уделялось ни малейшего внимания. Вот что сказал президент в разговоре с О'Нилом через пару месяцев, отклонив его предложение об усовершенствовании плана реформирования системы социального обеспечения: «Во время предвыборной кампании я такие предложения не выдвигал». Вскоре мой друг почувствовал себя третьим лишним, К моему глубокому разочарованию. вопросы экономической политики при администрации Буша стали абсолютной прерогативой аппарата Белого дома.

После созыва нового конгресса первым вопросом, вынесенным на рассмотрение Бюджетного комитета сената, стал профицит. Именно в связи с ним и оказался под прожекторами в зале для слушаний утром в четверг 25 января.

Обращаясь ко мне с приветственной речью, председатель комитета Пит Доменичи обозначил ключевые вопросы: сохранится ли профицит в долгосрочной перспективе, и если да. то что нам с ним делать? Прежде мой ответ всегда был одинаков и прост: «Выплачивать долги». Но теперь ожидаемый профицит был настолько велик, что для полного погашения долга понадобилось бы всего несколько лет. А профицит, похоже, исчезать не собирался. На тот момент специалисты Бюджетного комитета ожидали избыток средств (при существующих условиях) на уровне $281 млрд в 2001 году. $313 млрд — в 2002-м. $359 млрд — в 2003-м и так далее. При отсутствии кардинальных изменений в финансово-бюджетной политике «легко погашаемый» долг, по оценке комитета, можно было полностью ликвидировать к 2006 году. После этого избыток средств пришлось бы вкладывать в какие-либо нефедеральные активы. В 2006 году профицит должен был превысить $500 млрд, а в последующем в казну Дяди Сэма ежегодно поступало бы более полутриллиона «лишних» долларов.

Размышляя над этим, я чувствовал беспокойство. Пятьсот миллиардов долларов — колоссальная сумма, примерно соответствующая совокупным активам пяти крупнейших пенсионных фондов Америки.., и это каждый год\ Что делать Министерству финансов с такой кучей денег? Куда их вкладывать?

Достаточно крупными для поглощения таких сумм были лишь рынки акций, облигаций и недвижимости, как в США, так и за рубежом. Я представлял, как американское правительство становится крупнейшим инвестором в мире. С такой перспективой я уже сталкивался и нашел ее пугающей. За два года до этого президент Клинтон предложил инвестировать в акции $700 млрд из фондов социальной защиты. Чтобы избежать политического влияния на инвестиционные решения, он выдвинул идею создания частной структуры для управления этими средствами. Нетрудно представить, какими могут быть масштабы злоупотреблений, окажись в руках правительства столь мощный финансовый рычаг. Выступая перед Бюджетным комитетом палаты представителей, я сказал, что считаю «политически нецелесообразным выводить такие крупные средства из-под непосредственного контроля правительства». К моей радости, вскоре Клинтон и сам отказался от этой идеи. Но теперь она вполне могла появиться вновь.

С учетом этих факторов я пришел к однозначному выводу; хронический профицит бюджета может оказаться не менее пагубным, чем хронический дефицит. Просто гасить долги было уже недостаточно. Я решил предложить такой способ погашения государственного долга, при котором после его окончательной выплаты у правительства уже не оставалось бы средств для инвестиций. Существовало два пути — увеличивать расходы или снижать налоги, и у меня не было сомнений в том, какому из них следует отдать предпочтение. Я всегда замечал, стоит только пойти на увеличение расходов — и роста уже не остановить, С сокращением налогов ситуация иная[23]. Кроме того, снижение налогов уменьшает обременение частного бизнеса, тем самым потенциально расширяя налогооблагаемую базу. Скажем, мы могли бы подождать пару лет, а затем, если профицит по-прежнему сохранится, резко сократить налоги, чтобы положить этому конец. Правда, в этом случае невозможно предугадать, насколько приемлемым окажется такой шаг в будущем. Если на тот момент инфляция будет расти, то снижение налогов создаст дополнительный стимул для и без того перегретой экономики. Единственно правильным подходом мне представлялся следующий: сориентировать финансово-бюджетную политику в направлении, так сказать, «плавного перехода» к сбалансированному бюджету. Для этого в ближайшие несколько лет нужно постепенно ликвидировать профицит путем сокращения налогов и реформирования системы социального обеспечения.

Два законопроекта о снижении налогов были уже подготовлены. В первый день работы нового конгресса сенаторы Фил Грэмм и Зелл Миллер вынесли на рассмотрение проект, предусматривающий уменьшение налогов на 51, 6 трлн (как предлагал в ходе избирательной кампании Буш). Лидер сенатского меньшинства Том Дэшл предложил более скромный план — в пределах $700 млрд. Любой из этик законопроектов соответствовал моей цели сократить бюджетный профицит, оставив при этом достаточно средств для реформы системы социального обеспечения.

Конечно, в глубине души я опасался, что конгресс и Белый дом проявят склонность к чрезмерным тратам и доходы казны внезапно сократятся. В обоих случаях нам грозил возврат бюджетного дефицита. Таким образом, составляя текст выступления, я для подстраховки включил в него предложение Пола О'Нила об ограничительных оговорках, Я попросил конгресс предусмотреть «положения по ограничению расходов в случае невыполнения целевых показателей по профициту и федеральному долгу». Иными словами, если реальный профицит окажется меньше прогнозного, сокращение налогов или увеличение расходов должно автоматически приостанавливаться.

Все же я не мог побороть застарелую уверенность в том, что для нашей политической системы более привычен дефицит. Поэтому в конце доклада я предупредил: «В условиях сегодняшней эйфории по поводу бюджетного профицита тот финансовый консерватизм, который с таким трудом вырабатывался в последние годы, может быстра испариться. Мы должны противодействовать любым шагам, способным вновь привести к возникновению дефицита и последующему бюджетному дисбалансу».

Наш секретариат представил экземпляр моего доклада руководителям Бюджетного комитета за день до слушаний. Мы часто так поступали при обсуждении сложных вопросов, которые непосредственно не касались финансовых рынков. Я удивился, когда в среду днем мне позвонил представитель демократов в Бюджетном комитете, сенатор от Северной Дакоты Кент Конрад, и попросил меня встретиться с ним. Бывший налоговик, Конрад заседал в сенате столько же. сколько я был председателем ФРС. За это время он заслужил репутацию финансового консерватора. Поблагодарив меня за визит, сенатор сразу перешел к сути дела. «Вы представляете, какую бурю страстей это вызовет? — спросил он. — Зачем вы поддерживаете план Буша по сокращению налогов?» Он считал, что мое выступление не только обеспечит принятие предложений Белого дома, но и нарушит тот хрупкий консенсус по вопросам финансово-бюджетной дисциплины, который годами формировался в конгрессе.

«Ничего подобного я не имел в виду», — ответил я. В моем выступлении речь действительно идет о сокращении налогов для ликвидации профицита, однако это необязательно вариант президента. Моей целью является уменьшение долга и отсутствие дефицита, Я подчеркнул, насколько сильно изменились ожидания по профициту, и отметил, что практически все аналитики прогнозируют стабильный рост производительности (по крайней мере на ближайшие годы). В этой связи кардинально изменились и ожидания по доходам. Под конец разговора я согласился, что упор на финансовые ограничения действительно крайне важен, и предложил сенатору такой вариант: он задаст мне вопрос, а я подробно расскажу о необходимости страховочного механизма вроде ограничительных оговорок О'Нила.

Уходя, я видел, что сенатор Конрад не вполне удовлетворен моим ответом, но н ведь и не претендовал на то. что конгресс безоговорочно примет мои слова. В прошлом политики с легкостью игнорировали мои рекомендации или интерпретировали их по-своему* Не помню* чтобы кто-то прислушался к моему мнению, когда я выступал за сокращение социальных пособий. И в этот раз я не собирался поддерживать тот или иной проект снижения налогов, Этот вопрос сугубо политический — именно так я и ответил сенатору Домеиичи следующим утром на слушаниях, когда тот попросил меня поддержать план Буша. Я был аналитиком, а не политиком, и моя работа была бы не в радость, если бы мне пришлось каждое слово соотносить с политической подоплекой. Я предлагал, на мой взгляд, новаторский подход и надеялся, что мое выступление направит дискуссию в нужное русло.

После возвращения в ФРС от Конрада и часа не прошло, как мне позвонил Боб Рубин, «Я только что разговаривал с Конрадом, — сказал Боб. — Он полагает, что я должен поговорить с тобой перед выступлением». Рубин знал о содержании моего доклада со слов Конрада и заявил, что разделяет опасения сенатора. При крупном снижении налогов, сказал он. «мы рискуем потерять политическую установку на соблюдение финансово-бюджетной дисциплины».

Мы с Бобом годами работали над тем, чтобы добиться консенсуса, поэтому я спросил, известна ли ему моя конечная цель — все то же пресловутое погашение долга. «Я это понимаю», — ответил он. «А в чем же тогда проблема? — опять спросил я. — Боб, с чем именно в моем выступлении ты не согласен?»

На другом конце провода повисло молчание. Наконец, мой собеседник ответил: «Понимаешь, дело не столько в том. что именно ты говоришь. Дело в том, как это все будет воспринято».

«Я не могу отвечать за восприятие всех и каждого, — устало произнес я. — Это меня не касается. И касаться не может».

Как выяснилось впоследствии, Конрад и Рубин были правы. Мое выступление о сокращении налогов произвело эффект разорвавшейся бомбы.

Шумиха началась еще до того, как я приехал на Капитолийский холм: содержание моей речи стало известным прессе, и USA Today в то утро вышла с заголовком: «Гринспен намерен выступить за снижение налогов». В статье цитировались Конрад и Доменичи. По словам последнего, я собирался пересмотреть свою позицию относительно сокращения налогов, «потому что профицит стал чересчур большим».

Зал для слушаний был переполнен: 20 сенаторов со своими помощниками, целая батарея телекамер и толпа слушателей. Я зачитывал текст выступления почти полчаса, не зная, чего ожидать. Сенатор Конрад вначале поблагодарил меня за «тщательно взвешенный», как он выразился, подход. Очень любезно с его стороны, подумал я, учитывая, что после вчерашней беседы в моем выступлении не было изменено ни слова.

После этого он спросил: «Правильно ли я понял, что вы выступаете за сохранение финвнсово-бюджетной дисциплины?»

«Именно так, господин сенатор». — произнес я и сделал ответный ход. о котором мы договаривались днем раньше: подробно изложил свои соображения о необходимости погашения долга и соблюдения финансовых ограничений.

Затем наступила очередь следующего сенатора, и в течение двух часов после этого вопросы попеременно задавали представители каждой из партий, До тех пор оба лагеря выступали за сокращение налогов, но теперь именно республиканцы стремились услышать от меня одобрение. «Я полагаю. мы все прекрасно знаем, чего хотим, — провозгласил Фил Грэмм из Техаса. — Чем скорее мы примем бюджет, тем лучше, и вперед!» Высказывания же демократов в основном звучали пессимистично. «Вы хотите перетянуть на свою сторону избирателей!» — заявил Фриц Холлингз из Южной Каролины. Ему вторил Пол Сарбейнс из Мэриленда: «Не удивлюсь, если в газетах появятся заголовки типа " Гринспен убрал крышку с чаши для пунша". И ведь они будут недалеки от истины!» Красочнее всех выразился самый «долгоиграющий» сенатор в американской истории Боб Берд. Растягивая слова в своей западновиргинской манере, он начал: «Знаете, я баптист. У нас, баптистов, есть сборник гимнов. И в этом сборнике есть гимн Надежно держит якорь^-. Так вот, я наблюдал за вами на протяжении всего экономического подъема, и я считал, что вы — достойная часть этого нкорн. В последние годы я слушал, как вы говорили о необходимости погашения долга, что это — самое главное. Я думаю, вы были правы тогда, и теперь я чувствую себя неуютно оттого, что якорь этот дрогнул».

Такие сентенции запоминаются. Когда слушания закончились, я порадовался тому, что высказанные мной мысли — об опасности чрезмерного профицита, о плавном переходе к сбалансированному бюджету, об ограничительных оговорках — в конечном итоге не останутся без внимания. Однако мне пришлось смириться с мыслью, что мое выступление будет преподнесено под политическим соусом. Позднее я сказал жене: «Как же меня бесит это политиканство на Капитолийском холме!»

Белый дом не замедлил выразить свое удовлетворение — сам президент Буш в тот вечер на встрече с журналистами назвал мою речь «взвешенной и абсолютно справедливой». Ведущие газеты также восприняли мое выступление как политическую акцию. «Сокращения налогов не избежать, и господину Гринспену нет резона идти против новой администрации с самого начала». — писала Financial Times. New York Times сообщала, что я поддержал Белый дом примерно так же. как в 1993 году поддержал инициативу впервые избранного президента Клинтона по сокращению дефицита: «В свое время он выступил в поддержку плана господина Клинтона и оказал ему неоценимое политическое содействие... когда [демократы] проголосовали за повышение налогов. Теперь его сдержанное одобрение программы сокращения налогов дало толчок усилиям республиканцев, стремящихся осуществить крупнейшее снижение налогов со времен Рейгана».

Разумеется, я не вкладывал в свою речь никакого политического подтекста. Однако, читая эти комментарии, я понимал, что недооценил эмоциональный накал ситуации. Страна только что пережила предвыборный кризис, а это, как я осознал задним числом, не самый удачный фон для выдвижения хитроумных теорий, основанных на экономическом анализе. Тем не менее я выступил бы с той же речью, если бы президентом был Альберт Гор.

В последующие месяцы я делал все. чтобы идея ограничительных оговорок не канула в Лету. На февральских и мартовских слушаниях в конгрессе я вновь и вновь говорил о ненадежности каких бы то ни было прогнозов и продолжал твердить о необходимости подстраховки. «Крайне важно разработать бюджетную стратегию, которая исключает возможные неприятности», — заявил я Бюджетному комитету палаты представителей 2 марта.

Несколькими днями позже небольшая группа сенатских финансовых консерваторов, состоящая из представителей обеих партий, провела пресс-конференцию. где прозвучала мысль о целесообразности принятия ограничительных оговорок. В эту группу входили пять республиканцев и шесть демократов во главе с Олимпией Сноу из штата Мэн. Я встретился с ними и выразил им свое одобрение.

К сожалению, идея ограничительных оговорок была обречена на провал. Она не понравилась ни республиканским, ни демократическим лидерам. В день моего выступления, когда журналисты спросили у пресс-секретаря Белого дома Ари Флейшера о страховочных антидефицитных оговорках к президентскому проекту сокращения налогов, тот без колебаний ответил: «Мы должны сделать этот закон действующим постоянно». Вскоре после этого журнал Time процитировал главного политического советника Карла Роува, который заявил, что идею об ограничительных оговорках «при нынешнем президенте можно считать " скончавшейся по дороге в больницу”». А когда в феврале президент Буш официально обнародовал проект бюджета на 2002 год. в нем предусматривалось снижение налогов на $1, 6 трлн в полном соответствии с предвыборными заявлениями. Лидеры демократов тоже отвергли идею. «Ограничительные оговорки не потребуются, если изначально ограничить масштабы сокращения налогов», — сказал лидер сенатского меньшинства Дэшл. В начале марта республиканское руководство в палате представителей решительно заблокировало проект поправки об ограничительных оговорках, не допустив его даже до обсуждения, после чего палата приняла налоговый проект Буша практически в первозданном виде. В сенате идея ограничительных оговорок также не встретила поддержки.

В конце концов Буш одержал победу. Итоговый размер снижения налогов ($1.35 трлн) оказался меньше, чем он хотел, примерно посередине между проектами республиканцев и демократов. Но сама структура сокращения полностью соответствовала намерениям Буша — это было сокращение налогов по всем статьям. В законе появилось лишь одно серьезное добавление, не являвшееся частью первоначального плана: возврат налогоплательщикам около $40 млрд из профицита 2001 года. Это означало, что каждая работающая семья должна была получить до $600. в зависимости от суммы подоходного налога, уплаченного ею годом ранее. Конгресс одобрил «налоговый возврат Буша» {как его стали называть), чтобы встряхнуть экономику и вывести ее из ступора. «Денег в карманах американских налогоплательщиков прибавится, — заявил президент, — и экономика получит вполне заслуженный допинг».

Буш подписал закон о сокращении налогов уже 7 июня, в рекордные сроки для такой масштабной бюджетной инициативы. Я оптимистично оценивал это мероприятие, которое позволяло ликвидировать профицит прежде, чем он станет угрожающим. И хотя сокращение налогов задумывалось не как краткосрочный стимул (во время предвыборной кампании экономика в таком стимуле еще не нуждалась), сейчас оно, как по заказу, могло сработать именно таким образом. Время как раз подошло.

Вскоре, однако, мое сожаление по поводу отказа от ограничительных оговорок заметно усилилось. Спустя несколько недель выяснилось, что я напрасно отбросил скептицизм в отношении постоянства профицита. Радужные 10-летние прогнозы в действительности оказались ошибочными.

Еще до того, как чеки на возврат налогов были разосланы по почте, доходы федерального бюджета внезапно и необъяснимо сократились. Поступления в Министерство финансов от подоходного налога с учетом сезонной корректировки Министерства торговли уменьшились на миллиарды долларов. Профицит, который был таким высоким еще в июне, когда буш подписывал закон о снижении налогов, и должен был оставаться таким долгие годы, исчез буквально в считаные дни. Уже с июля вернулся «старый добрый» дефицит.

На наших лучших статистиков эта перемена свалилась как снег на голову. Бюджетные аналитики провели многие месяцы, сводя воедино бесчисленные данные о налоговых поступлениях, прежде чем удалось выяснить, что же произошло. Судя по всему, резкое уменьшение доходов явилось следствием общего спада на фондовом рынке (с января по сентябрь 2001 года индекс S& P 500 потерял более 20% стоимости). Это привело к резкому сокращению налога на прирост капитала и исполнения фондовых опционов, которое оказалось намного серьезнее, чем ожидали специалисты. Если бычий рынок высокотехнологичного бума породил профицит, то постдотко-мовский медвежий рынок его уничтожил.

Но почему прогнозы оказались чудовищно ошибочными? Плавность экономического спада натолкнула налоговых аналитиков на порочную мысль о том, что и поступления будут уменьшаться так же плавно. Но к 2002 году масштабы кризиса приобрели наконец очевидную форму. В январе 2001 года Бюджетное управление конгресса оценило налоговые поступления на 2002 финансовый год в $2, 236 трлн. К августу 2002 года эта сумма сократилась до $1.860 трлн. уменьшившись за полтора года на $376 млрд, В этой сумме $75 млрд составило сокращение налогов по плану Буша, а еще $125 млрд были недополучены в связи с ослаблением экономической активности. Оставшиеся $176 млрд (поразительно много!) объясняются «последствиями технических изменений» — именно так на своем языке бюджетные специалисты называют те факторы, которые нельзя объяснить процессами, происходящими в экономике или же на Капитолийском холме, Таким фактором, например, были неоправдавшиеся прогнозы относительно налога на прирост капитала.

В сентябре того года ко мне в офис приехал Боб Вудуорд, чтобы взять у меня интервью о состоянии дел в экономике. Он как раз писал очередную главу своей книги «Маэстро», ставшей впоследствии бестселлером, книги обо мне и ФРС. Я сказал ему, что динамика рецессии 2001 года ставит меня в тупик — ничего подобного я еще не видел. В декабре резко снизился уровень доверия инвесторов, а летом произошло существенное падение цен на фондовом рынке, что заставило меня морально приготовиться к значительному сокращению ВВП. Промышленное производство в течение года уменьшилось на 5%. однако ВВП оставался стабильным. Вместо того чтобы оказаться в пропасти, мы вдруг очутились на плато (как выяснилось впоследствии, экономика по итогам года даже немного выросла).

Такая мягкая рецессия, похоже, была обусловлена глобальными экономическими факторами, которые привели к понижению долгосрочных процентных ставок и спровоцировали резкий рост цен на жилье во многих регионах мира. В Соединенных Штатах дома настолько подорожали, что обрадованные домовладельцы начали тратить больше обычного. Вкупе с подъемом производительности это привело к оживлению американской экономики.

Итак, произнес Вудуорд, резюмируя сказанное, «не исключено, что в нынешнем году ситуацию в экономике можно будет назвать не спадом, а скорее несостоявшейся катастрофой».

«Об этом еще рано судить. — ответил я. — Пока динамика окончательно не определилась, ничего нельзя утверждать наверняка».

Минувшим летом у меня было немало подобных бесед с журналистами, и наш разговор с Вудуордом ничем особенным не отличался. Ничем, кроме даты. На календаре было 6 сентября, четверг. Я собирался лететь на очередную международную встречу представителей банковских кругов в Швейцарии. На обратном авиабилете тоже стояла дата. Вторник, 11 сентября.