Работа с законодательством

1. Этапы работы с законодательством. Она постоянно осуществляется юристом и включает в себя:

а) понимание права;

б) поиск необходимых нормативных актов;

в) систематизацию нормативных правовых актов и подготовку нормативной базы к использованию;

г) непосредственный анализ юридической силы и содержания нормативных актов.

Рассмотрим содержание каждого из них.

2. Понимание права является необходимой предпосылкой работы с законодательством. Оно представляет собой работу с самой правовой информацией, выяснение ее внутреннего смысла, т.е. суммы значений, содержания предписаний, установление возможностей реализации права, его управленческого потенциала. Понимание права опирается на результаты работы по освоению, отбору источников права, анализ силы и пределов его охранительно-регулятивного воздействия на статусы и отношения, выявление других свойств права.

Понимание права имеет различные цели и осуществляется с разной глубиной.

Юрист-профессионал должен освоить и понимать право на нескольких уровнях. Первый - это уровень, отвечающий стандартам профессиональной подготовки, определяемым требованиями общества к юристу. Второй - уровень данной профессиональной группы, взятой в целом и структурированной по специализации, кругу профессиональных задач (прокурор, прокурор по делам несовершеннолетних, юрисконсульт, специалист по корпоративному праву и т.д.). Третий - уровень, определяющий возможность решения разнородных профессиональных задач, отличающихся друг от друга степенью неопределенности, новизны, сложности.

Основные проблемы понимания права решают теория права и отраслевые правовые науки.

3. Поиск права. Под поиском права можно понимать получение полной и непротиворечивой, актуальной и систематизирован ной информации об источниках права, а именно о нормативных актах, существующей правовой практике, взятой как совокупность вынесенных решений, о профессиональных и непрофессиональных суждениях о праве, содержащихся в научных, научно-методических, публицистических и иных текстах, если они соотносимы с профессиональными функциями.

Очевидно, что работа с правом возможна только на основе обнаружения источников права, какими бы они ни были и как бы они ни различались между собой, например в континентальной и англо-американской правовых системах. Известно также, что представляют затруднения:

а) различение правового и правоприменительного актов;

б) распознание текста как особого источника права;

в) поиск текста в целостном массиве нормативных правовых актов.

4. Технические приемы поиска права. Процесс поиска права различается в зависимости от состояния нормативной системы, развитости публикационных процессов и подготовленности юриста. Обычно поиск права основывается на предварительном чтении учебников, справочников, пособий. В некоторых ситуациях поиск права ограничивается обращением к нескольким кодексам или общим законам и связан с их актуализацией (выверкой) на момент применения, т.е. с внесением всех изменений в соответствующий текст с момента его опубликования.

Чаще отбор нормативных правовых актов представляет собой сложную работу. Для успешной работы по поиску нормативных правовых актов необходимы:

а) знание системы и классификации нормативных правовых актов, сложившихся в стране;

б) наличие представления о порядке и способах их публикации;

в) понимание и освоение действующей системы фиксации и предоставления нормативных правовых актов адресату.

В любом случае первым шагом является общая ориентация в массиве нормативных правовых актов. Этот массив, т.е. действующее законодательство и подзаконные акты любой страны, велик и имеет сложную структуру. Отдельные нормативные правовые акты содержатся в самых различных источниках. Вот что по этому поводу пишут американские юристы: " Как американец вы находитесь под крылом или под пятой федеральных законов. Эти законы занимают 25 тысяч страниц мелкого шрифта... Федеральные законы - это только малая толика права. Существует более 450 томов, содержащих ответы по делам, рассматриваемым Верховным Судом, и еще более тысячи решений низших федеральных судов. Существуют еще и тома федеральных инструкций, решений административных учреждений и трибуналов по вопросам продовольствия и медикаментов, по налогам, трудовому законодательству, гражданским правам, рынку ценных бумаг. Однако все это относится только к федеральному праву. Помимо него, вы также находитесь под юрисдикцией штата Небраска. Тома, содержащие только последние редакции законов Небраски, занимают целую полку. Существуют решения Верховного суда Небраски, инструкции и решения административных учреждений штата.

Но и это еще не все: имеется город Омаха со своими собственными указами и местными правилами... Вся эта чудовищная масса материала, - заключает автор, - должна быть каким-то образом организована" *(156).

Подобным образом можно описывать и право иных стран как с унитарным, так и с федеративным устройством.

5. Границы массива нормативных правовых актов. Они определяются понятием нормативного правового акта, который рассматривается как письменный документ установленной формы, принятый уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или прекращение действия правовых норм. Все нормативные правовые акты имеют форму письменных текстов и в основном должны быть опубликованы. В соответствии с Конституцией РФ подлежат публикации прежде всего законы. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Юристы знают, однако, что не все весьма важные нормативные правовые акты, в конечном счете затрагивающие права и обязанности гражданина, например в сфере кредитно-расчетных отношений, публикуются открыто и официально.

В целом массив нормативных правовых актов России целесообразно структурировать по уровням их действия, субъекту принятия и предмету регулирования (сфере действия). Актом высшей юридической силы является Конституция РФ (ст. 15). Она имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Федеральные законы. Они принимаются Федеральным Собранием от имени Российской Федерации по предметам ее ведения. По Федеральному закону от 14 июня 1994 г. (в ред. от 22 октября 1999 г.) N 5-ФЗ " О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" *(157) эти акты официально и обязательно публикуются в " Парламентской газете", " Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации.

Иные федеральные нормативные правовые акты - указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ о соответствии нормативных актов Конституции РФ - также публикуются в Собрании законодательства Российской Федерации.

Федеральные ведомственные акты, т.е. нормативные акты министерств и ведомств РФ, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан и носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г., должны проходить государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ и публиковаться в " Российской газете". Без этого они считаются недействующими и не подлежащими применению. Все федеральные нормативные правовые акты, как правило, публикуются повторно многими изданиями с учетом их специализации. Такие публикации можно найти в газетах " Коммерсантъ", " Экономика и жизнь", " Ведомости" и др. Но юрист-профессионал должен стремиться пользоваться официальными текстами нормативных актов.

Нормативные акты субъектов Российской Федерации принимаются государственными органами представительной и исполнительной власти и публикуются в официальных изданиях соответствующего уровня. Для Москвы такими изданиями являются " Ведомости Московской городской думы" и " Вестник мэрии Москвы".

Получение любой правовой информации основывается на использовании хронологического показателя и принятой классификации правовой информации.

6. Банки нормативных правовых актов. Под ними в данном случае понимаются упорядоченные по хронологическому, предметному, субъектному и иному критерию собрания нормативных правовых актов, выраженные в традиционных текстах либо приведенные на технических (машинных) носителях информации. Банки нормативных правовых актов могут находиться в постоянных местах (библиотеках, кодификационных бюро) и быть передвижными, что позволяет современная техника, дающая возможность установить в компактный, переносной компьютер огромный массив нормативных правовых актов. Как правило, банки нормативных правовых актов включают не только сами акты, но и программы их поиска, сформированные с различной степенью детализации. В сущности, оглавления, предметные указатели также являются такой программой. В настоящее время можно выделить: а) традиционные текстовые кодификации как собрания текстов; б) компьютерные информационно-поисковые системы.

В качестве банков нормативных правовых актов можно рассматривать также своды и собрания законодательства. В свое время в России было принято решение об издании Свода российских законов, реализация которого была возложена на ряд отраслевых институтов.

7. Библиотечные фонды. В принципе библиотечные фонды должны быть легко доступны потребителям правовой информации. В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ (в ред. от 22 августа 2004 г.) " О библиотечном деле" *(158) существуют государственные и муниципальные общедоступные библиотеки, иные библиотеки (научные, ведомственные, частные). В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 47-ФЗ (в ред. от 3 июня 2005 г.) " Об обязательном экземпляре документов" *(159) в число официальных документов включены нормативные правовые акты, которые обязательно направляются в Парламентскую библиотеку, и др.

8. Систематизация нормативных правовых актов и подготовка их к использованию. Систематизация нормативных правовых актов представляет собой их сосредоточение, размещение по классификационным критериям и одновременно подготовку к использованию применительно к выполняемым юристами видам работ. Рассмотрим систематизацию нормативных правовых актов юристом как определенное следствие поиска их под конкретные решаемые задачи. Эта работа осложняется тем, что относимые к профессиональной правовой задаче нормы, как правило, содержатся либо в различных нормативных актах, либо в различных частях одного нормативного акта.

Существуют две возможности такой систематизации: 1) построение индивидуальной базы по собственным правилам, хотя и с использованием вспомогательных стандартных источников; 2) использование подготовленных баз данных, в частности информационных поисковых систем. В первом варианте особое значение приобретает определение границ отбора и собственно структура базы нормативных правовых актов. Во втором - выбор подходящей базы данных и усвоение правил работы с ней.

Так, работа по созданию и государственной регистрации юридического лица потребует обращения отнюдь не только к ст. 51 ГК РФ, но и к ряду нормативных актов разного уровня, регулирующих порядок лицензирования предпринимательской деятельности, регистрации предприятий, налоговых правоотношений и пр. Для юриста, занимающегося этими проблемами, может оказаться необходимым построение общего блока, специального классификатора и отбора нормативных актов, наиболее часто используемых.

Но главным в процессе систематизации нормативных правовых актов все же является их отбор под конкретные задачи. При этом распространенность такого рода задач, как правило, не учитывается в процессе подготовки юристов. Решаются студентами задачи по уголовному, гражданскому, иным отраслям права. На практике же чаще всего встречаются комплексные задачи, требующие использования одновременно правовых норм ряда отраслей. Иногда это ставит неопытного юриста в тупик.

В качестве некоторых приемов такого отбора можно рекомендовать:

а) анализ фактического состава отношений и действий, соотносимых с правом и нуждающихся в юридическом анализе, оценке, регулировании, т.е. уяснение, какие действия совершались или должны быть совершены, кем, с чьего согласия, с какими последствиями, в какой сфере и в какой последовательности;

б) изучение имеющихся классификаторов и отбор правовых актов по классификаторам, в частности с использованием ключевых слов;

в) специальное выявление иерархии нормативных правовых актов и их связей через системы отсылок, дополнений, конкретизирующих норм; здесь может быть очень важным специальное выделение предписаний непрямого действия;

г) изучение научных, методических и практических работ с целью выбора нормативных правовых актов, на которые имеются ссылки;

д) установление проблем, не охваченных отобранными нормативными актами, и дополнительный поиск нормативных правовых актов.

Следовательно, предполагается, что потенциальный пользователь нормативных актов должен: сформулировать свою потребность, т.е. определить, что и для чего он будет искать; проработать вводный учебно-методический материал; использовать официальные источники публикации нормативных актов; использовать неофициальные публикации, при этом свободно работать с подшивками газет, журналами, сборниками, информационно-поисковыми средствами; получать дополнительные консультации.

9. Иные источники выражения значения закона. Предполагается, что набор значений закона полностью содержится в его тексте. В принципе это так. Но с позиций профессиональной юридической деятельности нужно считаться с тем (пока не оценивая, хорошо ли это или плохо), что есть три уровня или способа выражения системы значений или смысла закона: а) сам текст; б) интерпретация текста закона в правовых решениях; в) толкование текста закона в научных или публицистических суждениях.

Это сложная теоретическая проблема. Практикующий юрист, однако, обязан знать, соглашаясь или нет, все способы выражения смысла и набора значений права.

Поэтому работа с законодательством предполагает решение трех практически значимых задач. Первая - изучить сам текст. Вторая - уяснить, как понимается текст закона в соответствии с господствующим мнением, как применяется текст закона в соответствии с одобрением судов или иных органов, принимающих окончательное решение, формирующих практику. Третья - выявить, может ли быть применен этот же текст в нестандартной ситуации или иначе, чем это делается традиционно. В последнем случае юрист уясняет смысл нормы с субъективных, личностных позиций и противопоставляет либо дополняет полученные значения к тому, что принято считать значением нормы. Такое расчленение процесса уяснения смысла права вытекает из потребностей практики. Практикующий юрист должен в первую очередь знать, как понимается право применяющими его органами, наукой и практикой в целом. Юрист не может толковать право за счет своих клиентов по собственному усмотрению. Он учитывает, что реально правовое предписание существует и как система его толкований, сложившаяся в круге субъектов принятия решений. Наивно постоянно высказываемое мнение о полном соответствии письменного текста и сложившегося правопонимания. В действительности текст закона есть только исходный материал для существования нормы, хотя, разумеется, соотношение текста и понимания может быть различным.