Местное самоуправление

Конституция РФ рассматривает местное самоуправление как одну из форм осуществления народом своей власти (ст. 3), при­знает и гарантирует его (ст. 12). Включение этих статей в число основ конституционного строя — свидетельство принципиально­го изменения отношения государства к местным органам власти, несомненный признак правового государства.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конститу­ция устанавливает, что оно в пределах своих полномочий само­стоятельно. Установление «пределов полномочий» едва ли не са­мое сложное и деликатное дело, здесь возможна чрезмерная пест­рота и разнообразие, поскольку установление общих принципов местного самоуправления согласно Конституции (п. «н» ст. 72) входит в совместное ведение Федерации и ее субъектов. Однако несомненно, что органы местного самоуправления вправе само­стоятельно утверждать и исполнять местный бюджет, управлять муниципальной собственностью и решать ряд вопросов по разви­тию систем обслуживания населения. Вмешательство в эти во­просы органов государственной власти субъектов Федерации или самой Федерации недопустимо.

Наиболее сложная и трудная для усвоения часть ст. 12 Кон­ституции гласит: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Если бы законодатель имел в виду закрепление гарантии местному самоуправлению от вмешательства органов государственной власти, то он вполне мог бы ограничиться закреплением принципа самостоятельности. Очевидно, что здесь утверждается принципиальное различие ме­жду государственной властью и самоуправлением. Но в чем оно? То, что местное самоуправление есть тоже власть, вытекает из ст. 3 Конституции, но власть здесь понимается как власть наро­да, а не государства. Эта власть отличается от государственной тем, что она не может применять принуждение — для этого не предусмотрено правовых форм. Но можно ли отгородить местное самоуправление от государства, представить его как государство в государстве? Очевидно, нет, ибо тогда разрушается понятие суве­ренитета Российского государства, который распространяется на всю территорию России.

Ясно, что органы местного самоуправления не могут обойтись без издания нормативных актов — без этого их деятельность не­минуемо выльется в произвол. Но если они издают правовые нормы, как это предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то, следовательно, эти органы вправе применять принуждение. Чем же тогда в этом отношении они отличаются от органов государственной власти?

Представляется, что местное самоуправление, хотя оно не входит в систему органов государственной власти, по своей при­роде все же является частью публичной власти. Местное само­управление действует в соответствии с конституциями и закона­ми, а следовательно, оно производно от государства. Статьей 12 Конституция как бы позволяет гражданскому обществу на мест­ном уровне решать свои проблемы без вмешательства органов го­сударственной власти, а только через собственные органы, но то­же наделенные властными полномочиями (нормотворческими и исполнительными, но не судебными). Это не суверенная власть, и она не может выходить за свои пределы — в противном случае правомерно вмешательство органов государственной власти. Ка­ждый гражданин участвует в создании органов местного само­управления, но этот же гражданин является субъектом всего рос­сийского конституционного права, он участвует в общенародном волеизъявлении (выборах) при создании органов государствен­ной власти Федерации и ее субъектов. Местное самоуправление поэтому не может быть ничем иным, как автономной по своим полномочиям и деятельности частью общей российской государ­ственности и государственности субъектов РФ. Такое понимание местного самоуправления, похоже, утверждается в его практиче­ском развитии.

В соответствии с такой природой местного самоуправления следует понимать муниципальное право как совокупность право­вых норм, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления. В своей основной части это институт конституционного права, поскольку его основными источниками являются Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Фе­дерации, законы Российской Федерации и ее субъектов. Указы Президента России и др. Но в то же время источниками высту­пают акты самих органов местного самоуправления, вследствие чего муниципальное право предстает как комплексная отрасль. Эта отрасль имеет свою систему, принципы, гарантии и формы ответствен ности.