Федеральное Собрание в системе органов государственной власти Российской Федерации

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как один из органов, осу­ществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в гл. «Основы кон­ституционного строя», изменить положение Федерального Соб­рания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ. Прочное положение Федерального Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией — настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Кон­ституции РФ).

Другая важная гарантия, закрепленная в гл. «Основы консти­туционного строя», состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Положение Федерального Собрания, та­ким образом, определяется принципом разделения властей, кото­рый в равной мере противостоит непомерному возвышению лю­бой из трех властей и возможности контроля одной власти дру­гой.

Независимость — важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть при­нято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либо указ­ки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятель­но определяет потребность в своих расходах, которые фиксируют­ся в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независи­мость. Обе палаты Федерального Собрания создают себе вспомо­гательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутрен­нюю организацию и процедуру, руководствуясь только требова­ниями Конституции РФ. И самое главное: никто не может вме­шиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию за­конов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его назависимость в отправлении своей главной функции.

Вместе с тем законотворческая независимость не является аб­солютной. Она ограничивается через такие институты конститу­ционного права, как президентское вето, референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без пар­ламента, чрезвычайное и военное положение, которые приоста­навливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятель­ствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его «сдержками и противовесами». Они, однако, не умаляют независимого положе­ния Федерального Собрания в системе органов Российского госу­дарства.

Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федеральное Со­брание — парламент Российской Федерации, тем самым давая ему не более как самую общую характеристику через общеупот­ребительный термин. Но далее в этой же статье Федеральное Со­брание характеризуется как представительный и законодатель­ный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.

Федеральное Собрание основывается на принципиально но­вом понимании народного представительства по сравнению с тем, которое определяло положение представительных органов прежде. Законодательные органы теперь не образуют единую вертикаль подчиняющихся снизу вверх всех Советов, хотя Феде­ральное Собрание занимает высшее положение как орган феде­ральной законодательной власти. Федеральное Собрание отража­ет реальный федерализм, построенный на строгом разделении предметов ведения и полномочий органов государственной вла­сти Федерации и ее субъектов. Если по прежней российской Конституции парламент характеризовался как законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, то теперь это только представительный и законодательный орган, не обладающий функцией прямого контроля за исполнительной властью.

Как представительный орган Федеральное Собрание выступает выразителем интересов и воли всего многонационального народа, т. е. граждан Российской Федерации. Народное представительство обеспечивается демократической избирательной системой, от­крывающей возможность избрания в парламент для каждого граж­данина в соответствии с законом. Поскольку в правовом государ­стве выборы носят свободный характер и не подчинены иллюзор­ной цели добиться участия в деятельности парламента всех социальных групп и слоев населения, в Федеральном Собрании представлены профессиональные политики безотносительно к их национальности или социальному положению. Требовать пред­ставительства в парламенте всех слоев и групп населения — это значит возвращаться к ложной практике времен социализма, ко­гда такое «зеркальное» представительство организовывалось парт­аппаратом, а по существу, навязывалось народу из числа неквали­фицированных граждан. Максимум представительности, которая может быть обеспечена демократической избирательной систе­мой, — это избрание в парламент депутатов от всех географиче­ских регионов страны и от всех политических партий, пользую­щихся достаточной поддержкой населения.

Чисто внешне представительный характер Федерального Соб­рания возникает вследствие того, что депутаты Государственной Думы представляют своих избирателей, а члены Совета Федера­ции являются представителями субъектов Российской Федера­ции. Самым простым было бы сделать отсюда вывод, что как де­путаты первой палаты, так и члены второй обязаны во всех слу­чаях без всяких отклонений выражать интересы тех, кто их избрал, и несут перед ними полную ответственность за свою дея­тельность. Именно так трактовала природу парламентского ман­дата социалистическая доктрина государственного права, по­скольку она не хотела доверить народным избранникам ответст­венность за общие интересы народа (это был так называемый императивный мандат, когда депутаты отвечали только перед из­бирателями).

Между тем демократическая доктрина парламентского права давно уже выработала понимание того, что депутаты с момента, когда они уже избраны, перестают быть слугами своих избирате­лей, а становятся слугами всего народа. Между интересами изби­рателей и интересами народа может возникать противоречие, и парламент должен обладать полной независимостью, для того чтобы безоговорочно отдать предпочтение защите общенародных интересов. Такое понимание народного представительства делает бессмысленным требование к депутату о выполнении им своих предвыборных обещаний, право отзыва депутата и т. д. Избран­ный депутат парламента абсолютно свободен в определении сво­ей позиции при голосовании по любому вопросу (это так назы­ваемый свободный мандат).

Как представительный орган Федеральное Собрание, безуслов­но, вправе выступать от имени всего народа даже тогда, когда воля парламента опирается лишь на большинство, а не на всех депута­тов. Однако это право не является исключительным, т. е. при­надлежащим только парламенту, поскольку им наделен и Прези­дент Российской Федерации, также избираемый путем всеобщих демократических выборов. В этом заключается специфика на­родного представительства в президентской республике с ее принципом разделения властей. Но, разумеется, представитель­ность Федерального Собрания более широка и диверсифициро­вана, поскольку она позволяет выявить не только общие, но и региональные интересы многонационального народа Российской Федерации, а также весь спектр партийно-политических интере­сов граждан.

Другая конституционная характеристика Федерального Соб­рания состоит в том, что оно является законодательным органом Российской Федерации. Такая функция означает, что Федераль­ное Собрание обладает исключительным правом принимать за­коны, т. е. правовые акты высшей юридической силы, и не мо­жет быть никакого другого органа государственной власти, кото­рый бы обладал аналогичным правом. В этом состоит всесилие парламента, т. е. возможность в пределах своей компетенции ре­шающим образом влиять на внутреннюю и внешнюю политику государства путем принятия законов.

Самостоятельность и независимость законодательной власти также вырастают из принципов суверенитета народа и разделения властей. Эта власть образуется на основе прямого волеизъявления народа, а потому в процессе своей деятельности законодательный орган не зависит от Президента и судебной власти, хотя и тесно с ними взаимодействует. Президент РФ является участником зако­нодательного процесса, обладает правом вето, а Конституцион­ный Суд РФ вправе объявить любой закон — полностью или час­тично — неконституционным, т. е. утратившим юридическую си­лу. Эти примеры свидетельствуют о том, что законодательная власть действует не сама по себе, а в определенной конституци­онной системе, равновесие которой достигается взаимными про­тивовесами трех основных властей. Более того, Президент РФ вправе распустить одну из палат Федерального Собрания (Госу­дарственную Думу) при наличии указанных в Конституции осно­ваний и тем самым прекратить деятельность Федерального Соб­рания в целом. Но и Федеральное Собрание, в свою очередь, име­ет конституционные рычаги воздействия на Президента РФ и на формирование судебных органов. Такая взаимная сбалансирован­ность полномочий помогает поддерживать конституционный правопорядок и реально обеспечивает Федеральному Собранию его высокий конституционно-правовой статус.