Конституционный статус Президента Российской Федерации.

В правовом государстве статус главы государства максимально точно определяется конституцией и принимаемыми на ее основе законами. Это необходимо для того, чтобы лицо, занимающее высшее положение в государстве, имело ясные права и обязанно­сти и не могло, выходя за установленные пределы, своими дейст­виями порождать угрозу конституционным правам и свободам граждан. Устойчивость конституционного строя, гражданский мир и реальность свободы народа в решающей степени зависят от баланса и гармонии между поведением главы государства и других органов власти.

Конституционный статус закрепляется в нормах конституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти два понятия очень близки друг другу, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболее важные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения в системе ор­ганов государственной власти. Полномочия же вытекают из функций и состоят из конкретных прав и обязанностей главы го­сударства по вопросам, отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе государства (т. е. не делятся с парламентом, правительст­вом или судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства или присваивать высшие воинские звания и т. д.).

Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть не раскрытые в конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, по­лучая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование конституции.

В советский период в России фактически отсутствовал пост главы государства. Формально эту роль выполнял коллегиальный орган — Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с его Председателем. Будучи наделенным по Конституции значитель­ными фюрмальными полномочиями, этот орган играл отнюдь не самостоятельную роль в жизни страны, оставаясь придатком пар­тийного аппарата, Председатель и секретарь подписывали право­вые акты без коллегиального рассмотрения.

Пост Президента был учрежден в Российской Федерации об­щенародным референдумом в апреле 1991 г., и в том же году (12 июня) на этот пост всенародным голосованием был избран Борис Николаевич Ельцин. Конституция РФ, принятая в 1993 г., установила, что полномочия первого Президента продолжаются до истечения срока, на который он был избран (т. е. до 12 июня 1996 г.). Однако с декабря 1993 г. положение, функции и полно­мочия Президента Б. Н. Ельцина определялись уже новой Кон­ституцией.

По Конституции РФ 1993 г. Президент является главой госу­дарства. В прежней Конституции его функция была определена через термины «высшее должностное лицо» и «глава исполни­тельной власти». Изменение конституционной формулы не озна­чает сужения функции Президента РФ или его «отлучения» от исполнительной власти. Термин «глава государства» более точно отражает и то и другое, но не свидетельствует о появлении чет­вертой, основной ветви власти. Когда тем не менее употребляют термин «президентская власть», то это может означать только особый статус Президента в системе трех властей, наличие у него некоторых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с дву­мя другими властями, но в основном — с исполнительной вла­стью.

Совершенно неосновательны поэтому расхожие упреки не­которых политических деятелей, увидевших в смене конститу­ционной формулы стремление наделить Президента РФ некими «диктаторскими полномочиями». Опыт пяти десятилетий анало­гичного положения Президента во Франции убедительно свиде­тельствует, что в правовом государстве никакой неизбежности перерастания сильной президентской власти в диктатуру не су­ществует. То же подтвердилось и опытом первого президентства в Российской Федерации.

Характеризуя конституционный статус Президента, необходи­мо помнить важную особенность его положения как главы феде­ративного государства. Он выполняет функцию «президента всех россиян» независимо от того, как проголосовало большинство избирателей в том или ином регионе. Федеральное Собрание представляет многонациональный народ России в лице своих из­бирателей, т. е. население различных регионов, и отсюда неиз­бежность известной несогласованности некоторых выражаемых депутатами парламента интересов. Но Президент РФ, получая свой мандат на прямых всеобщих выборах, представляет сово­купные, т. е. общие, интересы всего народа и всей России. Вот почему неправомерны какие-либо его действия в интересах од­них регионов при безразличии к другим. Президент РФ как глава федеративного государства вправе контролировать президентов республик и глав администраций других субъектов РФ. Он также вне интересов отдельных политических партий или каких-либо общественных объединений, это своеобразный правозащитник и «лобби» всего народа. Взаимодействие Президента и парламента должно обеспечить единство общегосударственных и региональ­ных интересов.

Как и в других государствах, Президент РФ обладает непри­косновенностью. Это означает, что до отставки Президента про­тив него нельзя возбудить уголовное дело, принудительно доста­вить его в суд в качестве свидетеля и т. д. Со временем, возможно, будет решен вопрос о его иммунитете в отношении гражданских исков. В статус Президента РФ также входит право на штандарт (флаг), оригинал которого находится в его служебном кабинете, а дубликат поднимается над резиденцией Президента как в столи­це, так и над другими резиденциями Президента во время его пребывания в них.

Следует отметить, что в отличие от предыдущей Конституции нынешняя Конституция РФ не предусматривает пост вице-пре­зидента. В президентских республиках этот пост иногда сущест­вует (США), а иногда его нет. В Российской Федерации упразд­нение поста вице-президента в 1992 г. явилось следствием поли­тической борьбы. Это, однако, взвалило на плечи Президента РФ многие, особенно представительские, функции, которые в других странах как раз выполняет вице-президент.

Основные функции Президента Российской Федерации. Основ­ные функции Президента РФ как главы государства определены в ст. 80 Конституции РФ, согласно которой он:

является гарантом Конституции РФ, прав и свобод челове­ка и гражданина;

в установленном Конституцией РФ порядке принимает ме­ры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государствен­ной целостности, обеспечивает согласованное функционирова­ние и взаимодействие органов государственной власти;

в соответствии с Конституцией РФ и федеральными зако­нами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;

4) представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Первая из основных функций Президента РФ — быть гаран­том Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В силу этого он прежде всего должен обеспечить положение, при котором все органы государства выполняют свои конституцион­ные обязанности, не выходя за пределы своей компетенции. Для этого он вправе обращаться к любому федеральному органу вла­сти и органу власти субъекта РФ с требованием привести свои акты или действия в соответствие с Конституцией РФ. Прези­дент является гарантом Конституции РФ, а не конституций субъ­ектов РФ, но поскольку последние должны соответствовать фе­деральной Конституции, то функцию Президента РФ следует по­нимать как гарантию всей системы конституционной законности в стране. Президент не может оставаться безучастным, если хоть один орган государства нарушает или не соблюдает Конститу­цию РФ, а тем более когда при этом ущемляются или нарушают­ся права и свободы каких-либо групп населения. Президент не только вправе, но просто обязан принять меры вплоть до приме­нения самого широкого принуждения на законной основе, если на территории государства действуют организованные преступ­ные банды или незаконные вооруженные формирования, от ко­торых исходит прямая и реальная угроза территориальной цело­стности, безопасности государства и правам человека в мирное время. Функция гаранта требует от Президента постоянной забо­ты об эффективности судебной системы и осуществления очень многих других акций, прямо не сформулированных в его полно­мочиях, — естественно, не вторгаясь в прерогативы парламента. Функция гаранта Конституции предполагает широкое право Президента действовать по своему усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции и законов, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации. Дискреционная власть, неизбежная в лю­бом государстве, не является сама по себе нарушением демокра­тии и не чужда правовому государству, если, конечно, действия главы государства не ведут к репрессиям и широким нарушениям прав человека, не взрывают механизм общественного согласия и не приводят к массовому неповиновению властям. Дискреция не перечеркивает конституционного права граждан на судебное об­жалование действий Президента. Как гарант прав и свобод граж­дан Президент обязан разрабатывать и предлагать законы, а в случае их отсутствия и впредь до принятия федеральных законов принимать указы в защиту прав отдельных категорий граждан (пенсионеров, военнослужащих и др.), по борьбе с организован­ной преступностью, против терроризма.

Столь же широко сформулирована в Конституции РФ функ­ция Президента по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. Ясно, что и здесь Президент дол­жен действовать в пределах своих полномочий, установленных Конституцией, но и в этом случае не исключаются дискрецион­ные полномочия, без которых цели общей функции не могут быть достигнуты. Так, только сам Президент и в меру своего ра­зумения должен определить нарушение или угрозу нарушения суверенитета, независимости и государственной целостности и предпринять соответствующие действия, которые могут быть по­этапными, если, конечно, речь не идет о внезапном ядерном на­падении или других грубых формах внешней агрессии, когда тре­буются решительные действия, включая и применение силы. Конституция предусматривает сложный порядок объявления войны, но в наш век, полный непредсказуемых событий, может возникнуть экстраординарная ситуация, требующая от Президен­та быстрого оперативного и адекватного реагирования. Каждый, кому дороги интересы России, должен признать, что грош цена всей конституционной законности, если Президент не реализует свою конституционную функцию, хотя и сформулированную в весьма общих выражениях, и допустит территориальный распад государства, внешнее вмешательство во внутренние дела, разви­тие сепаратизма, организованного терроризма.

Конституция РФ указывает, что осуществление этой функции должно проходить в «установленном Конституцией РФ порядке» (например, путем введения военнбго или чрезвычайного положе­ния, что предусмотрено ч. 2 ст. 87 и ст. 88 Конституции РФ). Но жизнь может преподнести случаи, в отношении которых порядок действий Президента прямо Конституцией не предусмотрен. Здесь также Президент обязан действовать решительно, исходя из собственного понимания своих обязанностей как гаранта Конституции или прибегнув к толкованию Конституции с помо­щью Конституционного Суда (следует помнить, что в России другие органы государственной власти правом толкования Кон­ституции РФ не обладают).

Весьма сложной и ответственной является функция Прези­дента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В отличие от ряда стран (Франции и др.) Президент РФ не называется в Кон­ституции РФ «арбитром» во взаимоотношениях трех властей, от­куда и родилось мнение, будто он стоит «над тремя властями», но по существу Президент РФ и есть арбитр, если основные вла­сти не находят согласованных решений или порождают кон­фликты во взаимоотношениях. Исходя из этой роли, Прези­дент РФ вправе прибегать к согласительным процедурам и дру­гим мерам преодоления кризисов и разрешения споров. Эта функция важна для взаимодействия органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне отношений органов государственной власти Федерации и субъектов РФ и между различными субъектами РФ.

Конституция РФ возлагает на Президента функцию определе­ния основных направлений внутренней и внешней политики госу­дарства, оговаривая, однако, что эта функция должна осуществ­ляться в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Упоминание в этой связи федерального закона указывает на то, что в определении основных направлений внутренней и внешней политики участвует также Федеральное Собрание. Взаимоотноше­ния Президента и парламента в данном процессе — весьма болез­ненный нерв формирования государственной политики. Однако возможностей у парламента, учитывая сложность законодательно­го процесса, все же меньше, чем у Президента. И практически ор­ганизовать на теоретической и экспертной базе разработку про­блем внутренней и внешней политики, собрать для этого необхо­димую информацию и т. д. в большей мере под силу Президенту. В целом процесс определения основных направлений политики государства развивается в сотрудничестве Президента и Федераль­ного Собрания, но последнее всегда сохраняет возможность от­корректировать президентский курс по тому или иному вопросу путем принятия соответствующего федерального закона.

Конституционные функции Президента РФ конкретизируют­ся и дополняются Законом РФ «О безопасности» (в редакции от 25 июля 2006 г.). Под безопасностью понимается состояние за­щищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. К основным объек­там безопасности относятся: личность — ее права и свободы, об­щество — его материальные и духовные ценности, государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная це­лостность. Основным субъектом обеспечения безопасности явля­ется государство, а граждане, общественные и иные организации и объединения объявляются указанным Законом субъектами безопасности.

В этом Законе закреплены некоторые функции и полномочия Президента РФ. Так, Президент РФ осуществляет общее руково­дство государственными органами обеспечения безопасности, возглавляет Совет Безопасности, контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасно­сти, в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности. Следова­тельно, именно Президент РФ напрямую (т. е. минуя Председа­теля Правительства) руководит перечисленными в Законе силами безопасности: Вооруженными Силами, Федеральной службой безопасности, органами внутренних дел, внешней разведкой, Фе­деральной службой охраны, формированиями гражданской обо­роны, пограничными войсками, внутренними войсками, силами безопасности средств связи и информации и др. Эти силы управ­ляются самостоятельными министерствами и ведомствами, руко­водители которых подчинены Президенту РФ (Министерство обороны, Министерство юстиции, Федеральная служба безопас­ности, Министерство внутренних дел, Федеральная служба охра­ны, Служба внешней разведки, Министерство по делам граждан­ской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последст­вий стихийных бедствий, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Государственная фельдъегерская служба).

На Президента РФ возложен ряд важных полномочий по борьбе с терроризмом. Он определяет основные направления го­сударственной политики противодействия терроризму, устанав­ливает компетенцию по борьбе с терроризмом органов власти, руководство которыми он осуществляет, принимает решение об использовании за рубежом Вооруженных Сил и подразделений спецназа для борьбы с террористической деятельностью (Феде­ральный закон «О противодействии терроризму»). Указом от 15 февраля 2006 г. им был образован Национальный антитерро­ристический комитет и утверждено Положение о нем. Комитет под руководством Директора ФСБ готовит предложения Прези­денту по формированию государственной политики противодей­ствия терроризму и по совершенствованию законодательства, ко­ординирует деятельность органов власти и проч.

Представительские функции Президент осуществляет едино­лично. Он вправе направлять своих представителей в федераль­ные округа (это и есть право представительства «внутри стра­ны»), и эти представители являются должностными лицами, представляющими Президента. Выступая в сфере международных отношений, Президент РФ ведет переговоры с главами других го­сударств, вправе подписывать от имени России международные договоры, вступать в международные организации, назначать по­слов и представителей в другие государства. В соответствии с ме­ждународным правом он пользуется по протоколу правом на высшие почести при нанесении официальных визитов в другие государства. Любые международные обязательства, принятые должностными лицами от имени Российского государства без поручения Президента РФ, могут быть им дезавуированы (объяв­лены недействительными).