Особенности избирательных систем и референдума в субъектах Российской Федерации

Общая характеристика. Согласно Конституции РФ избира­тельное законодательство относится к совместному ведению Рос­сийской Федерации и ее субъектов. Это означает, что при выбо­рах в свои органы государственной власти субъекты Федерации обязаны соблюдать федеральное законодательство о выборах и в то же время вправе самостоятельно принимать такие законы. Та­кое решение вопроса, с одной стороны, обеспечивает известное единообразие избирательных систем Федерации и ее субъектов, а с другой — порождает различия в избирательных системах субъ­ектов Федерации. Различия можно считать несущественными, но они все же существуют, так что говорить об избирательной сис­теме в субъектах Федерации как о единой для всех системе нель­зя. К этому следует добавить значительное число не совпадаю­щих во многих деталях избирательных систем по выборам в орга­ны местного самоуправления.

Выборы в органы государственной власти субъектов РФ и ор­ганы местного самоуправления проводятся в соответствии с кон­ституциями и уставами, законами о выборах, принимаемыми за­конодательными органами субъектов Федерации. Если же такой закон отсутствует, то выборы органа государственной власти субъекта РФ и органа местного самоуправления проводятся на основе федерального закона.

Активное и пассивное избирательное право. Выборы депутатов в соответствующие органы государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации осуществляются на основе всеобщего, равно­го, прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти принципы, закрепленные в конституциях и уставах субъектов Фе­дерации, действуют на всей территории Российской Федерации в силу ее Конституции и федеральных законов. Однако конститу­ции, уставы и законы субъектов Федерации порой ограничивают принцип всеобщности избирательного права, сужая круг лиц, ко­торые вправе голосовать (активное избирательное право) и быть избранными в органы государственной власти субъектов Федера­ции. Это встречается в республиках, в которых предполагается свое гражданство, и только таким гражданам предоставляется право избирать и быть избранными в органы государственной власти. Во многих субъектах Федерации введено правило, соглас­но которому правом избирать наделяются только те граждане, ко­торые постоянно проживают на данной территории.

Законодательство субъектов Федерации иногда закрепляет ценз оседлости при выборах депутатов законодательных органов. Но федеральный закон, позволяя субъектам Федерации устанав­ливать сроки обязательного проживания на своей территории, указывает, что они не могут превышать одного года.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избиратель­ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что ограничение пассивного избира­тельного права, связанное с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, может устанавли­ваться только Конституцией РФ. Установление федеральным за­коном или законом субъекта РФ продолжительности и срока проживания для приобретения пассивного избирательного права не допускается. Ранее, 24 июня 1997 г., аналогичное постановле­ние по «хакасскому делу» вынес Конституционный Суд РФ.

Порядок проведения выборов и подсчет голосов. Выборы в зако­нодательные органы субъектов Федерации проводятся на основе различных систем подсчета голосов. Не менее половшны депута­тов или даже все избираются по пропорциональной системе. В рамках единой избирательной кампании выборы иногда вклю­чают, наряду со списками, также голосование в многомандатных округах, что может привести к нарушению равенства прав изби­рателей (часть избирателей имеет один голос, ибо избирает одно­го депутата, а другая — по нескольку голосов, ибо избирает не­скольких депутатов). Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 марта 2000 г. по делу о выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области признал соответствующие нор­мы неконституционными и указал на необходимость обеспечи­вать равные условия для реализации избирательных прав и, сле­довательно, справедливое народное представительство.

До установления в декабре 2004 г. нового порядка выборы глав администраций (губернаторов, президентов, глав исполни­тельной власти) проводились в двух основных формах: самим на­селением (преимущественно) и законодательными органами субъектов Федерации (Дагестан). Система избрания глав админи­страций населением во многом напоминала систему избрания Президента РФ: предусматривалось избрание того кандидата, ко­торый получил больше половины голосов от установленного за­коном минимума принявших участие в выборах избирателей, возможность второго тура голосования и проч. Ныне этот поря­док изменен (см. § 2 гл. 26 учебника).

Порядок подготовки и проведения выборов в законодатель­ные собрания с небольшими различиями включает те же стадии, которые установлены федеральным законодательством. Это пре­жде всего назначение выборов и формирование республикан­ской, краевой, областной и других избирательных комиссий, ко­торые обычно возлагаются на главу администрации (президента, губернатора) субъекта Федерации.

Образуются участковые избирательные комиссии, которые выверяют списки избирателей. Выдвижение и регистрация кан­дидатов практически принципиально не отличаются от федераль­ного уровня, хотя число требуемых подписей, конечно, меньше. Специальными актами регламентируется предвыборная агита­ция, с тем чтобы каждому кандидату и избирательному объедине­нию обеспечить равные возможности пользования СМИ. По об­щим правилам, соответствующим федеральному уровню, прохо­дят голосование и определение результатов голосования.

Выборы в органы местного самоуправления регламентируются как федеральными законами, так и законодательными актами субъектов Федерации. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган местного само­управления и глава муниципального образования избираются гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избиратель­ного права при тайном голосовании в соответствии с федераль­ными законами и законами субъектов РФ. В соответствии с меж­дународными договорами и соответствующими им законами иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ.

Референдум. Конституции и уставы субъектов РФ предусмат­ривают право граждан на непосредственное участие в осуществ­лении государственной власти в форме референдума. Права гра­ждан на участие в референдуме субъектов РФ закреплены в Фе­деральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера­ции». Системы проведения референдума во многом повторяют федеральную модель, но в то же время обладают, хотя и не прин­ципиальными, различиями.

На референдум субъекта РФ могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ, а также в совместном веде­нии, что подтверждено Конституционным Судом РФ в постанов­лении от 10 июня 1998 г. На местный референдум могут быть вы­несены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправле­ния. Законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления могут быть установлены вопросы, подлежащие вынесению на референдум.

В то же время на референдум субъекта РФ, местный референ­дум не могут быть вынесены вопросы:

о досрочном прекращении или продлении срока полномо­чий, приостановлении осуществления полномочий органов госу­дарственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправле­ния о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

о персональном составе органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согла­сия на назначение на должность или на освобождение от долж­ности депутатов и должностных лиц;

о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;

о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

На референдум субъекта РФ не могут также быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации, а так­же вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Фе­дерации и субъекта РФ. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы_у не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

Вопросы, выносимые на референдум субъектов РФ, как и в Российской Федерации в целом, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражда­нина, конституционные гарантии реализации таких прав и сво­бод. Указанные вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь одно­значный ответ.

Вопросы, выносимые на референдум субъекта РФ, местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ. Во­просы, выносимые на местный референдум, не должны противо­речить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ.

Орган государственной власти субъекта РФ либо орган мест­ного самоуправления, уполномоченный принять решение о на­значении референдума, обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта РФ, мест­ный референдум, требованиям федерального закона в порядке и сроки, установленные законом субъекта РФ или уставом муни­ципального образования. При этом срок проверки не может пре­вышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган хо­датайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.

Орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный принять решение о назначении референдума субъекта РФ, не позднее чем через пять дней со дня поступления в указанный ор­ган ходатайства инициативной группы по проведению референ­дума и приложенных к нему документов обязан уведомить об этой инициативе Президента РФ, Совет Федерации, Государст­венную Думу, Правительство и Центральную избирательную ко­миссию РФ.

В случае признания вопроса, выносимого на референдум, от­вечающим требованиям федерального закона соответствующий орган регистрирует инициативную группу по проведению рефе­рендума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также со­общает об этом в СМИ. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума субъекта РФ принимается в 15-дневный срок по истечении 45 дней со дня поступления хода­тайства инициативной группы по проведению референдума субъ­екта РФ и приложенных к нему документов.