Децентрализация в унитарных государствах

В современных государствах процессы децентрализации являются распространен­ным явлением. Их развитие означает отход от модели сугубо унитарного государства, в котором принятие политических решений является исключительной прерогати­вой центра, а регионы выступают в качестве простых объектов управления. Такое государство нередко признается неэффективным, поскольку не учитывает регио­нальные интересы, что в свою очередь может вести к упадку и росту недовольства в регионах. Сосредоточение всех возможных функций в центре ведет к чрезмерной бю­рократизации, созданию громоздкого и неэффективного аппарата, не способного опе­ративно и адекватно решать проблемы территорий.

В этой связи государство может сделать принципиальный выбор в пользу децентрализации, глубина которой и наличие элементов асимметрии являются очень разными. Наибольший интерес представляют тенденции децентрализации в евро­пейских унитарных государствах, которые, не заявляя о преобразовании в федера­ции, в то же время сознательно проводят деволюцию.

Такие тенденции достаточно рано стали развиваться в Италии, которая от­личается высокой степенью региональной неоднородности, отражающей сложный исторический процесс формирования единого государства из множества террито­рий со своей историей и идентичностью. Основы децентрализации были заложены уже конституцией 1948 г., в частности определившей особый статус пяти областей. Новый этап децентрализации в Италии связан с 1967—1970 гг., когда прошли вы­боры советов в областях с обычным статусом. Наконец, в 2001 г. проводился рефе­рендум, целью которого было расширение полномочий областей.

Смена политического режима в Испании и Португалии и развитие демокра­тических процессов сопровождались в 1970 гг. децентрализацией. Наиболее ради­кальные изменения произошли в Испании, где возникла система автономных со­обществ, предусмотренная конституцией 1978 г. Если в Испании вся страна подели­лась на автономные сообщества, то в Португалии в большей мере следовали сугубо форалистическим принципам, создав в 1976 г. два автономных заморских региона (в 1997—1998 гг. их автономия была расширена).

Традиционно унитарная Франция приняла в 1982 г. закон об административ­ной децентрализации. Этот закон предусматривал деление страны на регионы, в ко­торых действуют региональные советы — органы самоуправления с определенными полномочиями. Уровень регионов был создан над уровнем департаментов и стал, таким образом, новым первым управленческим уровнем. Аналогично в Испании автономные сообщества представляют собой объединения провинций. Возвраща­ясь к Франции, следует обратить внимание и на решения о предоставлении авто-

¶ 2.3 Территориально-политическая децентрализация

номии острову Корсика в Средиземном море (закон был принят в 2001 г.). По этому закону Корсике предоставляются ограниченные права в адаптации общенациональ­ных законов в таких областях, как транспорт, культура и сельское хозяйство (но только после одобрения в Париже).

Процессы децентрализации развиваются и в Великобритании, где главную роль в этом процессе сыграли акты 1998 г. До этого периода особый статус имела Северная Ирландия, где одновременно сохранялась высокая степень политической нестабильности. Акты 1998 г. определили основы самоуправления в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии.

В качестве важной тенденции следует определить создание асимметричных унитарных государств. Их асимметрия возникает вследствие предоставления ав­тономии отдельным, " особым" частям территории. Глубину этой тенденции можно определить, установив, какая часть населения и какая часть территории получают автономию. Например, в Португалии, Франции, а также Финляндии речь идет о небольших, географически обособленных перифериях. В Италии и Великобрита­нии это уже значительная часть государства.

Рассмотрим пример Италии, где прослеживается тенденция к самой глубо­кой регионализации и децентрализации. Итальянская конституция определяет пять областей, которые имеют особые формы и условия автономии согласно спе­циальным статутам, установленным конституционными законами (Сицилия, Сарди­ния, Трентино-Альто-Адидже, Фриули-Венеция-Джулия и Валле-д'Аоста). В 1971 г., например, был принят статут Трентино-Альто-Адидже. Он предусматривает избра­ние местной легислатурой главы региона, который возглавляет его правительство. При этом выборные советы существуют во всех областях Италии, а не только в пяти областях с особым статусом (в 1970 г. прошли первые выборы в областные советы). Эти советы формируют джунты (исполнительный орган власти) с председателями из числа членов совета. В их компетенции находятся такие вопросы, как жилищное строительство, транспорт, образование, здравоохранение, социальное обеспечение. На референдум 7 октября 2001 г. в Италии были вынесены такие вопросы, как пра­во регионов назначать судей, решать вопросы налогообложения, здравоохранения, образования и охраны окружающей среды. Этот референдум даже трактовался в некоторых источниках как переход Италии к федерализму. Однако, несмотря на формально положительный ответ избирателей (64, 2%), явка на этот референдум составила всего лишь 34%. Пример Италии важен тем, что наряду с более глубокой автономизацией пяти областей здесь прослеживается тенденция к переустройству всего государства на принципах децентрализации.

Интересные примеры асимметричной децентрализации связаны и с другими странами. Один из важнейших примеров — Великобритания. Эта страна с историко-географической точки зрения может быть разделена на " ядро" — Англию и три крупных региона " кельтской периферии" — Шотландию (имевшую в прошлом свою

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

государственность), Уэльс и Северную Ирландию. Здесь в 1979 г. закончились не­удачей референдумы о создании парламентов в отдельных регионах страны. Зато ус­пешными были референдумы в 1997 г., что и позволило в 1998 г. принять специ­альные акты, определившие порядок самоуправления в Шотландии, Уэльсе и Се­верной Ирландии.

• Акт о Шотландии позволяет этой части Соединенного королевства иметь свой парламент и исполнительный орган во главе с первым министром (первый министр назначается королевой из числа членов шотландского парламента, при­чем парламент имеет право номинировать первого министра, первый министр назначает министров из числа депутатов).

• Акт об Уэльсе предполагает создание национальной ассамблеи с испол­нительным комитетом во главе с первым секретарем ассамблеи.

• Северная Ирландия имела самоуправление с парламентом и правитель­ством в 1922—1972 гг., но развитие политического кризиса и волнений на конфес­сиональной почве (католики против лояльных Лондону протестантов) привело к их роспуску и фактической ликвидации автономии (парламент временно воссозда­вался в 1973, 1982 и 1988 гг.). Новый акт 1998 г. предполагал создание ассамблеи, введение поста первого министра и его заместителя (однако создать стабильно функционирующую структуру в Северной Ирландии вновь не удалось).

Великобритания — пример страны, где асимметричная децентрализация за­трагивает значительную часть территории. Известно немало случаев, когда автоно­мию получает только один регион, или она сводится к единичным случаям в срав­нении с основной территорией страны. Это — модель региона с особым статусом. Обычно он отличается от основной территории страны по этническим характери­стикам или в силу географической обособленности.

Одним из важных примеров являются Аландские острова — островная тер­ритория в составе Финляндии, где большинство составляет шведское население. Еще в 1921 г. Лига наций подтвердила принадлежность этой спорной территории Финляндии. Сейчас статус Аландских островов регулируется законом о самоуправ­лении от 1993 г. На Аландских островах есть свой парламент (лагтинг), действуют свои партии. Законодательное право лагтинга распространяется на развитие эконо­мики, коммунальное управление, образование и культуру, здравоохранение, внут­ренний транспорт, полицию, почту, радио и телевидение. При этом интересы Финляндии на островах представляет губернатор, а законы, принятые лагтингом, должны быть утверждены президентом страны (в случае выхода за рамки остров­ной компетенции президент налагает на аландские законы вето).

В положении единичных регионов с особым статусом в Португалии нахо­дятся автономные заморские регионы — Азорские острова и Мадейра, которые расположены в Атлантическом океане на большом расстоянии от основной терри­тории (но в то же время, в отличие от Аландских островов, не имеют этнической

¶ 2.3 Территориально-политическая децентрализация

специфики). Конституция Португалии 1976 г. имеет хорошо разработанные статьи о региональной автономии этих территорий и органах самоуправления. Полномо­чия автономных регионов включают здравоохранение, социальное обеспечение, транспорт, вопросы занятости, школьное образование, спорт, рыболовство, туризм, сельское, торговое и промышленное развитие, адаптацию налогового режима и др. В автономных регионах действуют ассамблеи и местные правительства. Интересы Португалии представляет министр республики, который назначает главу местного правительства.

В то же время не следует считать, что процессы асимметричной децентрали­зации являются однонаправленными и необратимыми. Существует ряд примеров того, как государство вводило и отменяло автономию для своих отдельных частей. Например, на Мальте, которая состоит из двух основных островов — большой соб­ственно Мальты и небольшого Гозо, последний имел самоуправление. В 1961 — 1973 гг. на Гозо существовал Гражданский совет, который занимался вопросами публичных работ и общественного благосостояния. С 1987 г. решение проблем Го­зо осуществляется иным способом — через общенациональное правительство, в котором есть специальное министерство Гозо.

Процесс создания этнических автономий оказался непростым на Филиппи­нах, хотя конституция страны предполагает создание автономных регионов — Му­сульманского Минданао (часть южного острова Минданао) и Кордильеры (рас­положен на острове Лусон). Однако плебисциты 1989 г. закончились неудачно. На Минданао за вхождение в состав автономного региона голосовали только четы­ре провинции, причем предполагаемая столица региона в его состав вступать не захотела. В Кордильерах плебисцит имел положительный результат только в од­ной провинции, после чего в 1991 г. автономия была отменена. Однако, несмотря на противоречивый и неуверенный старт автономизации, в дальнейшем эти авто­номные регионы все-таки были созданы.

Отмена региональной автономии в некоторых конфликтных ситуациях мо­жет вызывать заметную напряженность. Например, в Индонезии на особый статус претендует провинция Ачех на севере Суматры. Эта провинция имеет развитую мусульманскую идентичность. В 1969 г. она получила особый статус. Однако уже через пять лет, в 1974 г., автономия была отменена, что привело к неудачной по­пытке провозглашения независимости Ачеха в 1977 г. В настоящее время Ачех яв­ляется одной из " горячих точек" Индонезии.

2.3.3

Создание регионалистских государств

Следующим шагом в процессе децентрализации является реорганизация всей тер­ритории страны. Это — шаг на пути к федерализации государства. Однако на этом

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

этапе государства не используют федеративную самоидентификацию и не вводят в полной мере федеративную модель. Наиболее распространенным обозначением для таких случаев является " регионалистское государство". Это — переходная форма между унитарным и федеративным государством. В нем имеет место симметричная регионализация (децентрализация) — в отличие от асимметричной, описанной выше. Д. Элейзер говорит в таких случаях о конституциональной регионализации [Элей- зер, 1995].

Ярким примером регионалистского государства является Испания. Консти­туция 1978 г., принятая после ликвидации унитаристского режима генерала Фран­ко, обеспечила создание семнадцати автономных сообществ (областей), а также двух автономных городов. Конституция прямо запрещает создание федерации ав­тономных сообществ, т.е. о федерализме де-юре в Испании говорить нельзя. Дру­гими словами, невозможны горизонтальные договорные отношения между авто­номными сообществами (как известно, на основании таких отношений создава­лись некоторые " исторические" федерации). Но при этом уровень самоуправления в автономных сообществах велик. Кроме того, автономные сообщества представля­ют собой форму добровольного объединения провинций, т.е. элементы классиче­ского федерализма все-таки есть (решения об учреждении автономного сообщества подлежали утверждению национальным парламентом). В автономных сообществах действуют ассамблеи и правительственные советы (премьер избирается членами ас­самблеи и назначается королем Испании). Заметим, что в Испании все-таки наблю­даются элементы асимметрии в связи с некоторыми статусными различиями между автономными сообществами. Поэтому Испанию нельзя считать " чистым" примером симметричной децентрализации. На больший объем полномочий здесь претендуют две самых политически активных области с особым этническим составом населе­ния — Каталония и Страна Басков.

Еще одним примером служит ЮАР. Это государство формировалось, как и многие федерации, в процессе объединения колоний (Южно-Африканский Союз возник в 1910 г.). ЮАС был преобразован в республику, т.е. ЮАР, в 1961 г. Совре­менная ЮАР, возникшая после краха апартеида, представляет собой регионалист­ское государство. Его региональная структура определяется полиэтническим соста­вом населения и, отчасти, административными границами между бывшими коло­ниями. Конституция 1996 г. предусматривает законодательную автономию девяти провинций (административная карта была изменена), наличие у них конститу­ций, законодательных собраний и премьер-министров.

Идеи федерализации существуют в Шри Ланке с 1926 г., что связано с конф­ликтом двух этнических общин — доминирующих в ланкийской политике синга­лов и меньшинства — тамилов (которые при этом являются одним из крупнейших этносов в соседней Индии). В настоящее время страна делится на восемь провин­ций и определяется в конституции 1978 г. как нерушимый союз регионов. С 1987 г.

¶ 2.3 Территориально-политическая децентрализация

действуют выборные провинциальные советы, провинциальные правительства с главными министрами, а также назначаемые президентом страны губернаторы. Провинции имеют право издавать свои законодательные акты. В стране идет раз­деление компетенции между уровнями власти. Однако ситуация остается неста­бильной в связи с нерешенностью тамильской проблемы. Так, провинциальные советы, избранные на тамильском северо-востоке, действовали в 1988—1990 гг., а затем были распущены.

Еще одним примером регионалистского государства можно считать Папуа Новую Гвинею. Эта страна получила независимость и обрела свою конституцию в 1975 г. Сложность региональной структуры, как и в случае с ЮАР, определяется полиэтническим составом населения и наличием реликтовых колониальных гра­ниц (так, в свое время были две отдельных колонии — Папуа и Новая Гвинея, объ­единенные только в 1949 г.). Папуа Новая Гвинея делится на 19 провинций с раз­витым самоуправлением: в них есть свои правительства. Закон 1995 г. установил, что премьеры провинциальных правительств избираются из числа депутатов на­ционального парламента (это решение принималось с целью сокращения штатов провинциального управления).

Попытка создания регионалистского государства прослеживалась в таком крупном и территориально неоднородном государстве, как Индонезия. Нестабиль­ная ситуация в этом государстве вызывала постоянные колебания между политикой централизации и децентрализации. Временная конституция 1949 г. провозглашала Индонезию федерацией, но была отменена в 1950 г. Индонезия имела достаточно развитое самоуправление на уровне провинций. Но в 1969 г. вышел новый закон о формировании органов исполнительной власти в провинциях (он предполагал огра­ничение автономии, возможность назначения центром главы района, который контролировал председателя органа самоуправления — Совета народных предста­вителей, при СНП создавались постоянные комиссии с более низким статусом вместо прежних самостоятельных постоянных исполнительных комитетов). Закон о региональном управлении 1974 г. привел к переносу основных функций само­управления на регионы второй степени, снизив уровень самоуправления в провин­циях (т.е. регионах первого порядка). Акцент, таким образом, был сделан на разви­тии местного самоуправления, в то время как региональное самоуправление в Индо­незии посчитали опасным для внутриполитической стабильности.

Процессы симметричной децентрализации и, соответственно, передачи пол­номочий региональным властям и проведения региональных выборов на данном этапе происходят во многих странах мира. Например, программа децентрализации была принята в Перу. В рамках этой программы в 2002 г. прошли выборы региональ­ных руководителей. Однако процесс деволюции остается незавершенным, и пол­номочия региональных властей в таких странах находятся в процессе определения.

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

От модели симметричной децентрализации, связанной с регионалистским государством, следует отличать модель конституционального самоуправления (тер­мин Д. Элейзера). Сходство заключается в том, что в обоих случаях на региональном уровне (т.е. на уровне ATE первого порядка) действуют органы самоуправления со своими полномочиями. Различие состоит в том, что самоуправление в регионах и ATE более низкого уровня представляет собой единую систему местного самоуправ­ления. В федеративном государстве региональное самоуправление и местное само­управление представляют собой два различных института: региональное самоуправ­ление, в отличие от местного самоуправления, обычно относится к системе государ­ственной власти. В регионалистском государстве отмечается промежуточная си­туация: региональное самоуправление развивается как особый институт в рамках, определенных государством.

В случае с конституциональным самоуправлением региональный уровень становится промежуточным, так как наиболее развитое самоуправление существует в ATE более низкого уровня. Провести разграничение между регионалистским госу­дарством и государством с конституциональным самоуправлением сложно. Опреде­лить, к какому типу относится то или иное государство, можно, исследуя всю сис­тему организации властных структур вплоть до местного самоуправления.

Примером конституционального самоуправления считается Япония, где с 1947 г. действует закон о местной автономии. Органы власти префектур (ATE пер­вого порядка) и муниципалитетов составляют единую систему местного самоуп­равления. При этом народ избирает как губернаторов префектур, так и мэров, как префектуральные, так и муниципальные ассамблеи. В ведении местных админист­раций находятся такие вопросы, как сохранение и развитие земельных угодий, борьба с последствиями стихийных бедствий, контроль над окружающей средой, трудовые отношения, образование, здравоохранение, социальное обеспечение. Пре­фектура в Японии рассматривается как территориальная структура, на уровне кото­рой происходит скорее координация муниципий, являющихся более значимым уровнем власти на местах.

К этому типу децентрализованных государств можно отнести и Нидерланды, известный пример " неудавшейся" федерации. На уровне провинций в Нидерлан­дах существует развитая система самоуправления (последняя конституция Нидер­ландов принята в 1983 г.). Здесь народ избирает легислатуры — провинциальные штаты, есть своя исполнительная власть, в которую входят представители провин­циальных штатов (но ее руководитель — королевский комиссар назначается прави­тельством страны). Однако муниципии здесь, как и в Японии, считаются более развитой системой самоуправления, в то время как провинции оказываются в по­ложении промежуточной и более слабой структуры. Что характерно, националь­ный парламент в Нидерландах может создавать и отменять провинции, менять их границы и т.п. (хотя на практике исторически сложившаяся система АТД в Нидер­ландах сохраняется).

¶ 2.3 Территориально-политическая децентрализация

Выборы органов регионального самоуправления проводятся и в других стра­нах, которые по своему типу ближе к конституциональному самоуправлению, чем к регионалистскому государству. Примеры можно найти в европейских странах. Наи­более распространены ситуации, когда население избирает местные ассамблеи с ог­раниченными правами в сфере нормотворчества (та же Франция). Возможны и более редкие случаи, когда население выбирает главу региона. Например, в Греции население выбирает номархов — руководителей номов, т.е. ATE первого порядка (греческая ситуация напоминает японскую). В странах Латинской Америки с их развитым регионализмом также есть интересные примеры. Например, выборы гу­бернаторов проводятся в Боливии, Колумбии, Перу и Уругвае.

Вообще выборная региональная власть является в мире распространенным явлением. В этой связи следует отличать полностью централизованные унитарные государства от частично децентрализованных унитарных государств. В первом слу­чае на региональном уровне нет органов власти, которые избирались бы населени­ем, и действует система строгого назначения региональных руководителей цент­ральными властями.

Само понятие " унитарное государство", впрочем, давно превратилось в услов­ность и просто обозначает государство, которое нельзя считать федеративным. В ре­альности существует множество очень разных моделей " унитарного" государства:

• асимметричная децентрализация разной степени глубины и территориаль­ного охвата;

• симметричная децентрализация — модель регионалистского государства;

• модель конституционального самоуправления;

• полностью централизованное государство с назначаемой региональной властью и отсутствием регионального самоуправления (такие государства при этом различаются по степени развития местного самоуправления, т.е. самоуправления на более низких субнациональных уровнях).

2.3.4