Разграничение полномочий в социальной сфере

Вопросы социальной сферы традиционно в наибольшей степени относятся к региональ­ной компетенции. Это вполне логично с точки зрения всей философии разграниче-

²³ В Индии, где аграрный сектор имеет огромное значение, в региональную компе­
тенцию также включены вопросы ирригации.

²⁴ В Австрии, где к охране природы относятся весьма трепетно, а уровень цент­
рализации в целом высок, леса находятся в федеральной компетенции. Что касается вопросов
земельной реформы, то здесь действует федеральное законодательство рамочного типа, и
регионы имеют свои права по его реализации и развитию.

¶254

¶ п

¶ 3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти

ния полномочий: то, что ближе к геополитике, относится скорее к федеральной компетенции, то, что ближе к простому человеку и конкретной местности — отно­сится к регионам. В то же время нельзя говорить о том, что социальная сфера це­ликом и полностью отдается на откуп регионам. Очевидно, что во многих странах, особенно странах бедных, планомерное развитие социальной сферы является об­щенациональным приоритетом. Также очевидно, что не везде и не всегда регионы в состоянии эффективно решать все социальные вопросы. Поэтому социальная сфера и связанная с ней социальная ответственность в разных пропорциях делится между центром и регионами.

Сфера образования в целом относится скорее к региональной компетенции. В Швейцарии, например, образование прямо отнесено к кантональной компетен­ции. В Бельгии этой сферой ведают сообщества, созданные по этнолингвистиче­скому признаку (фламандское, валлонское, германское) и также являющиеся субъ­ектами федерации. Образованием регионы ведают в США, Германии, Австралии, Канаде, Пакистане и др.

В то же время нельзя говорить о том, что федеральный центр отказывается от регулирования в данной сфере. Сфера образования требует от государства единых гарантий и стандартов. Например, в той же Швейцарии государство выступает га­рантом начального образования и принимает федеральные законы в области про­фессионального образования. Достаточно распространенной формой является от­несение к федеральной компетенции установления минимальных образовательных стандартов. Об этом говорится, например, в конституции Нигерии. К числу немно­гих полномочий центра в Микронезии относится определение минимальных соци­альных (не только образовательных) стандартов.

В других случаях используется более общая формулировка, когда центр оп­ределяет общенациональную политику, оставляя регионам все частные вопросы, но в определенных сверху рамках. Такой подход к социальной сфере характерен для Венесуэлы. Здесь центр проводит общенациональную политику в частично децент­рализованных сферах социального характера (образование, здравоохранение и др.), оставляя регионам по либеральному принципу все конкретные вопросы. В другой латиноамериканской федерации — Мексике центр имеет свое право создавать и поддерживать учреждения образования и культуры, или дополняя, или определяя таким образом социальную политику регионов.

Некоторые страны определяют развитие образования в качестве общенацио­нального приоритета и сознательно забирают эту сферу на федеральный уровень компетенции. Наиболее ярким примером служит Малайзия. Хотя это, конечно, крайность. Тем не менее показательно, что в ряде стран с относительно низким об­разовательным цензом образование включается в совместную компетенцию, что позволяет центру руководить процессом в кооперации с регионами (Бразилия, ЮАР и др.²⁵).

²⁵ В Пакистане в совместную компетенцию включен такой сложный политический вопрос, как исламское образование.

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

Нередко используется Подход, когда сфера образования делится на более вы­сокие и низкие уровни, которые относятся к тому или иному уровню власти. На­пример, в Австрии регионы больше занимаются дошкольными учреждениями, в Ар­гентине — начальным образованием. Соответственно сфера высшего образования в Германии была после принятия поправок к конституции отнесена к совместной компетенции.

Культурная сфера близка по смыслу к образовательной и тоже в большей степени относится к региональной компетенции. Как правило, в тех странах, где об­разование целиком или почти целиком лежит на регионах, то же самое характерно и для культуры. В швейцарской конституции помимо прочего определяется и от­ветственность кантонов за охрану природного и культурного наследия.

В то же время и в этой сфере есть вопросы, которые могут иметь общена­циональное значение. Например, есть памятники культуры, которые являются на­циональным достоянием и которыми по идее должен заниматься центр. Характерна ситуация в Индии, где памятники культуры могут быть объявлены национальными и переходят таким образом в сферу компетенции федерального центра (штаты за­нимаются памятниками культуры местного значения). В Испании используется лю­бопытная формула: развитие культуры (также как и социальное обеспечение) отда­ется автономным сообществам. Однако государство подчеркивает, что считает раз­витие этой сферы своим долгом и содействует культурному обмену. Действительно, отдавая культурную сферу на откуп регионам, федерация не должна забывать о необ­ходимости поддерживать единство нации. Показателен пример Малайзии, которая и здесь проявляет принципиальность, не отдавая культуру регионам. Памятники культуры в этой стране тоже находятся в ведении федерального центра.

Компромиссным вариантом, как обычно, является включение этой сферы в совместную компетенцию. Именно так решается вопрос в Бразилии (на пересече­нии федеральных и региональных полномочий там находится и спорт), Пакистане, ЮАР.

Следует отметить, что наука, в отличие от культуры, является более централи­зованной сферой. Причина понятна, поскольку развитие научных исследований яв­ляется вопросом общенационального значения. Поэтому в Швейцарии именно центр берет на себя задачу стимулировать научные исследования.

Сферы здравоохранения и социального обеспечения, как и сферы образова­ния и культуры, больше тяготеют к региональной компетенции. Это относится и к странам с более глубокими демократическими традициями, и к развивающимся стра­нам (Индия, Пакистан и др.). Либо центр определяет рамочные условия, как напри­мер, в соответствии с типичной венесуэльской формулой он занимается регулиро­ванием и организацией системы социального обеспечения.

Нельзя не отметить, что вопросы здравоохранения и социального обеспече­ния во многих развивающихся странах включены в совместную компетенцию: центр

¶256

¶ *}