Организация региональной власти

Прежде всего, необходимо рассмотреть организацию власти на уровне ATE первого порядка, которую мы условно называем региональной властью (отличая ее от ме­стной власти, действующей на более низких управленческих уровнях).

Организация региональной власти обычно тесно связана с организацией об­щенациональной власти. Существуют две идеально-типические формы этой связи.

• В централизованном государстве основным принципом организации регио­нальной власти является контроль со стороны центральной власти, что подразумева­ет создание политически зависимых властных органов.

• В федеративном государстве региональная власть обычно является проекци­ей общенациональной власти, повторяя на более низком управленческом уровне те же самые организационные формы.

Важным вопросом является наличие или отсутствие межрегиональных раз­личий в организации региональной власти. В одних государствах ситуация симмет­рична и во всех регионах действует один и тот же стандарт организации региональ­ной власти. Как правило, этот стандарт задается в национальной конституции. В дру­гих странах ситуация на уровне региональной власти характеризуется асимметрией и регионы имеют различные формы ее организации.

Анализируя региональную власть, необходимо исходить из классической тео­рии разделения властей на три ветви. При этом, как показывает опыт, организация судебной власти на региональном уровне часто имеет свою специфику и может ко­ренным образом отличаться от организации исполнительной и законодательной вла­сти. Основу региональной власти обычно составляют исполнительная и законодатель­ная власть, находящиеся в определенных отношениях друг с другом, которые можно характеризовать с точки зрения концепции сдержек и противовесов.

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

Организация региональной власти в различных унитарных и федеративных государствах зависит от основных параметров организации территориального уп­равления и самоуправления.

• В федеративном государстве возникает особый феномен относительно ав­тономной региональной власти на уровне субъектов федерации, которая имеет оп­ределенные полномочия.

• В унитарном государстве ситуация зависит от модели местного самоуправ­ления. В странах с более развитой системой местного самоуправления оно в том или ином виде существует на уровне ATE первого порядка и выступает в форме ре­гиональной власти на уровне ATE первого порядка (особенно в тех странах, кото­рые относят к типу конституционального самоуправления). В других странах мест­ное самоуправление на уровне ATE первого порядка может отсутствовать.

Рассмотрим модели организации региональной власти в федеративных госу­дарствах. В любом федеративном государстве на региональном уровне действует представительный орган власти. Учитывая, что в федерации ее субъекты имеют свою компетенцию и занимаются нормотворчеством в ее рамках, можно говорить о том, что в любом субъекте федерации существует региональная легислатура. Главные различия между федерациями связаны с организацией исполнительной власти. По­этому самым логичным вариантом представляется классификация моделей организа­ции региональной власти, исходя из организации региональной исполнительной власти.

3.4.2

Модель выборного губернатора

В этом случае в регионах проводятся прямые всенародные выборы губернатора, ко­торый является первым лицом субъекта федерации, персонифицируя региональную власть. Понятие " губернатор" может считаться общим, поскольку оно наиболее часто используется для официального обозначения выборной должности первого лица в регионе, возглавляющего его исполнительную власть.

Модель выборного губернатора обычно ассоциируется с более сильной и обя­зательно персонифицированной региональной властью. Действительно, первое лицо региона обладает мандатом народного доверия и, соответственно, высоким уровнем легитимности, исходящей непосредственно от народа.

Важно отметить, что модель выборного губернатора наиболее характерна для федераций, являющихся президентскими республиками. Эта модель является регио­нальной проекцией модели общенациональной власти: на федеральном уровне насе­ление избирает президента, на уровне субъектов федерации — губернатора. Распро­странена ситуация, когда при наличии на федеральном уровне института вице-пре-

¶ 3.4 Региональная власть в современном государстве

.идента, избираемого в паре с президентом, в регионах в паре с губернаторами из­бираются вице-губернаторы.

Классическим примером федерации, где проводятся губернаторские выборы, ■ вляются США. Здесь во всех штатах избираются губернаторы. Срок их полномо­чий составляет четыре года, что соответствует сроку полномочий американского президента. Легислатуры американских штатов также отчасти напоминают обще­национальный парламент: они являются двухпалатными (за единственным исклю­чением Небраски, где легислатура — однопалатная). Таким образом, если ситуация: губернаторскими выборами в США абсолютно симметрична для всех штатов", то между легислатурами есть различия, связанные с числом депутатов и даже наличи­ем особой ситуации в Небраске.

Модель выборного губернатора характерна для латиноамериканских федера­ций, законодательство которых формировалось под влиянием законодательства США i Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла). Да и история создания федераций в Латинской Америке во многом напоминает историю США. В этой связи модель выборного губернатора можно также называть американской моделью организации региональной власти.

В Мексике формат губернаторских выборов полностью соответствует фор­мату выборов президента страны: губернатор избирается на шесть лет и имеет право находиться в должности только один срок. В Бразилии губернаторы, как и прези­дент, избираются на четыре года (при этом закон 1997 г. предусмотрел право на по­вторное избрание президента, губернаторов и мэров). В Венесуэле, начиная с 1999 г., губернаторы избираются на четыре года и имеют право находиться в должности два срока подряд.

Следует заметить, что латиноамериканские федерации не являются такими стабильными государствами, как США. Поэтому там не всегда можно говорить о непрерывной последовательности губернаторских выборов. Так, в Бразилии губер­наторские выборы были восстановлены в 1982 г. Венесуэла традиционно считается наиболее централизованной из всех латиноамериканских федераций. История гу­бернаторских выборов в Венесуэле начинается только в декабре 1989 г. (ранее гу­бернаторы назначались президентом, а ограничителем на региональном уровне было право легислатуры двумя третями голосов вынести губернатору недоверие). При этом сначала губернаторский срок составлял пять лет, а с 1999 г. был сокращен до четырех лет.

²⁷ Кроме того, губернаторские выборы проводятся во всех зависимых территориях
США, не являющихся штатами.

²⁸ Добавим, что процессы регионализации обусловили проведение губернаторских
выборов и в некоторых унитарных латиноамериканских государствах. Например, в Колум­
бии с 1994 г. население избирает губернаторов в департаментах сроком на три года.

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

Наряду с выборными губернаторами в регионах латиноамериканских феде­раций действуют легислатуры. Например, в Мексике это — однопалатные конгрес­сы. В Венесуэле после конституционной реформы У. Чавеса в регионах действуют компактные Законодательные советы, насчитывающие от 7 до 15 членов.

Неудивительно, что модель выборного губернатора была заимствована Фе­деративными Штатами Микронезии — бывшей подопечной территорией США в Тихом океане. В штатах Микронезии выбираются губернаторы и в паре с ними — лейтенант-губернаторы. Особенность Микронезии заключается в том, что модель выборного губернатора там нельзя считать проекцией общенациональной модели: на федеральном уровне президента выбирает парламент. Это, кстати, подчеркивает высокий уровень децентрализации Микронезии, где именно выборная власть в штатах имеет огромное значение. Губернаторы микронезийских штатов избирают­ся сроком на четыре года. Формат выборов несколько различается между штатами. Что касается легислатур, то и здесь есть различия: в штате Чуук выбирается двухпа­латный парламент, в остальных штатах — однопалатные.

Модель выборного губернатора используется крупнейшей африканской фе­дерацией — Нигерией. История губернаторских выборов в Нигерии выглядит наи­более сложной в связи с хронической нестабильностью в стране, военными пере­воротами, реформами АТД, изменениями конституции и пр. Действующая консти­туция 1979 г. очень подробно описывает процедуру губернаторских выборов (гу­бернаторы в паре со своими заместителями избираются на четыре года)²⁹. Однако в действительности в 1983—1991 гг. губернаторы назначались военными властями Ни­герии. В 1991 г. были проведены губернаторские выборы, но уже в 1993 г. губерна­торов опять назначали новые военные власти. Легислатура в нигерийских штатах именуется Палатой собрания, численность легислатур различается и привязана к числу мест, которые штат имеет в Палате представителей национального парла­мента (Палата собрания насчитывает в 3—4 раза больше мест, чем число депутатов от штата в Палате представителей). Это означает, что число депутатов в региональ­ной легислатуре коррелирует с числом избирателей в штате.

Под давлением центробежных сил новая конституция Коморских островов, принятая в 2001 г., ввела выборы президентов на каждом острове.

Наконец, новая конституция Судана, принятая в 2005 г., также предполагает всенародные выборы губернаторов в каждом штате (по конституции 1998 г. речь шла о своеобразной модели " ограниченных выборов", не предполагавших свобод-

²⁹ Губернатор в Нигерии избирается относительным большинством голосов, а не аб­солютным, как в основной части стран, использующих модель выборного губернатора и применяющих, таким образом, двухтуровую систему выборов. Однако в Нигерии действует важный ограничитель: победитель должен при этом набрать не менее 25% голосов в двух третях районов штата. Это может создавать сложности в полиэтнических штатах, поскольку выборы в Африке часто проходят по канонам трайбализма.

¶ 3.4 Региональная власть в современном государстве

кого выдвижения кандидатов), а также всенародные выборы главы Южного Су­дана.

Как и в случае с сенаторами, некоторые федерации считают необходимым гарантировать личную связь губернатора с регионом, в котором он избирается. На­пример, в Мексике губернатор должен быть уроженцем региона или проживать в нем не менее пяти лет. Самые жесткие цензы действуют в штатах Микронезии, где представитель другого штата (т.е. другой островной группы) практически не имеет шансов на участие в выборах. В штате Чуук ценз оседлости для губернатора состав­ляет 25 лет, губернатор должен родиться на территории штата или быть его пред­ставителем по происхождению своего рода. В штате Понпеи предусматривается, что губернатор должен быть гражданином штата по рождению, что опять-таки ав­томатически отсекает всех " чужаков". Ценз оседлости в штате Яп составляет 15 лет (непосредственно перед выборами губернатор должен прожить в штате 5 лет). На­конец, в штате Косраэ ценз самый " небольшой" — 10 лет, но губернатор все равно должен быть местным представителем по факту рождения.

Модель выборного губернатора также используется в некоторых двухсубъ-ектных федерациях, где каждый из субъектов (или один из двух субъектов, напоми­нающий " государство в государстве") обладает высокой самостоятельностью. В этих федерациях главы субъектов могут даже называться президентами по образу и по­добию независимых государств.

Рассмотрим ситуацию в Боснии и Герцеговине. Один из ее субъектов — Рес­публика Сербская проводит всенародные выборы собственного президента, а так­же парламента — Народной скупщины. Власть в Федерации Босния и Герцеговина (мусульмано-хорватский субъект) устроена сложнее в связи с наличием двух титуль­ных этноконфессиональных групп, между которыми обеспечивается равенство. Здесь на пост президента выдвигаются кандидаты от босняков (мусульман) и хор­ватов. При этом предусмотрена ежегодная ротация президента и вице-президента, т.е. победившие на выборах босняк и хорват периодически уступают друг другу президентский пост. Парламент этого образования является двухпалатным. Палата народов формируется по принципу равного представительства основных народов (по 30 депутатов) с добавлением 14 представителей других народов (сербы и пр.). Именно Палата народов избирает одного хорвата и одного босняка на посты пре­мьер-министра и вице-премьера, и они в течение четырех лет попеременно испол­няют премьерские обязанности (аналогия с президентским постом).

Еще одним, но более простым примером является Танзания. В рамках объе­диненной республики Занзибар имеет особый статус, напоминающий " государство

³⁰ В соответствии с этой моделью специальная коллегия определяла не менее шести кандидатов, из которых президент страны отбирал троих. Эти три кандидата составляли список, который затем представлялся на всенародное голосование.

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

в государстве". Здесь проводятся выборы своего президента (он же — председатель революционного совета Занзибара). На Занзибаре есть своя Палата представите­лей. Отличие от Боснии и Герцеговины состоит в том, что вторая часть объединен­ного государства — Танганьика не имеет собственных органов власти. Это оправдано тем, что территория Танганьики составляет основу Танзании с точки зрения терри­тории и населения, а Занзибар представляет собой " асимметричную" островную ав­тономию.

Рассматривая модель выборного губернатора, необходимо помнить об асим­метрии, характерной для федеративных государств. Для США и латиноамерикан­ских федераций типичен феномен столичных (федеральных) округов. Но при этом главы федеральных округов в Мексике и Аргентине избираются подобно обычным губернаторам. В Венесуэле, а также Нигерии глава федерального округа назначается.

Столичные города, подобно другим городам, обычно являются субъектами местного самоуправления. В результате в США в Вашингтоне, который практиче­ски совпадает с округом Колумбия, избирается свой мэр. А вот в Венесуэле возникла ситуация двойной власти в столичном центре: глава федерального округа назнача­ется, но в то же время в столице страны Каракасе избирается мэр (алькальд).

В том случае, если город является полноправным субъектом федерации, ис­пользуется совмещение структур регионального и местного самоуправления в лице одних фигур и органов власти (примеры Вены, Берлина и др.).

3.4.3