Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме

Советский (социалистический)⁴" федерализм представлял собой сложное явление.

• По своей природе советский федерализм был этническим федерализмом. поскольку в основе процесса федерализации лежало национально-территориаль-

⁴⁶ В 1924 г. в составе УССР была образована Молдавская АССР на населенных мол­
даванами землях на левом берегу Днестра. В 1940 г. эти территории вошли в состав новой
Молдавской ССР.

⁴⁷ Если сравнивать с Российской империей, вернуть не удалось, таким образом,
только Польшу и Финляндию. В то же время СССР смог включить в свой состав и некото­
рые территории, не входившие в состав империи, прежде всего — Галичину и Закарпатье на
западе Украины (бывшая территория Австро-Венгрии, затем — Польши и Чехословакии).

⁴⁸ Понятие " социалистический федерализм" официально использовалось в СССР
после принятия конституции 1977 г.

¶ 4.3 Отношения " центр — регионы " в советский период

ное размежевание и создание субъектов федерации в форме национальных госу­дарств.

• Советский федерализм предполагал сложное иерархическое устройство своей территориально-политической системы. СССР делился на союзные респуб­лики. Внутри союзных республик существовали свои системы национально-терри­ториальных автономий разного уровня (АССР, автономные области, националь­ные (автономные) округа).

• Советский федерализм допускал асимметрию. Если на уровне СССР си­туация была симметричной (союз республик), то федерализация РСФСР имела отчетливо асимметричный характер. На положении автономии в РСФСР находи­лась только часть территории в виде группы АССР. Внутри краев и областей суще­ствовали свои периферийные автономии в виде автономных областей и округов.

• Советский федерализм сочетал юридические элементы самого либерального федерализма, даже напоминающего конфедералиж, с фактической жесткой центра­лизацией в условиях однопартийной системы, плановой экономики и авторитарного режима. Формально советские республики имели статус, близкий к статусу незави­симых государств (своя конституция, право выхода из Союза, право на непосредст­венные отношения с иностранными государствами и т.п.).

Советский федерализм оказался крайне противоречивым. С одной стороны, он выглядел весьма либеральным, по крайней мере на бумаге, закрепляя за своими субъектами права и возможности, которые не предоставляют другие федерации. На первых порах развитие советского федерализма шло снизу, и в дальнейшем союз формировался в расчете на дальнейшее расширение территории. Этим объясняется появление в теории советского федерализма и правовых актах многоуровневого су­веренитета и гражданства. Понятие " суверенитет" оказалось крайне размытым, что дало основания для его различных толкований.

Советский федерализм активно использовал концепцию многоуровневого, дели­мого суверенитета. Он исходил из того, что каждая советская социалистическая республика является государственным образованием, а потому обладает суверени­тетом, а также гражданством. Во всех советских конституциях официально призна­ется ограниченный государственный суверенитет союзных республик. Так, по фор­мулировке Конституции 1924 г., " суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществ­ляет свою государственную власть самостоятельно; Союз Советских Социалисти­ческих Республик охраняет суверенные права союзных республик". Примерно то же самое повторяется в ст. 15 Конституции 1936 г.: " суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в статье 14 Конституции СССР (речь идет о полномочиях Союза ССР. — Авт.). Вне этих пределов каждая союзная республи-

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы " центр — регионы "

ка осуществляет государственную власть самостоятельно. СССР охраняет суверен­ные права союзных республик".

Третья и последняя Конституция СССР 1977 г. очень важна, поскольку обоб­щает накопленный опыт советского федерализма, использует отточенные за десяти­летия формулировки. Не случайно ее соответствующий раздел в полном соответствии с принципами советского федерализма называется " национально-государственное устройство". СССР в ст. 70 определяется как " единое союзное многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равно­правных Советских Социалистических Республик". При этом союзная республика обладает государственным суверенитетом, она определяется (ст. 76) как суверенное советское социалистическое государство, которое объединилось с другими совет­скими республиками в Союз Советских Социалистических Республик.

Советское законодательство предполагало и наличие в союзных республиках собственного гражданства. Но в этом случае заметнее условность и ограниченность республиканского гражданства. Например, в Конституции 1936 г. говорилось, что гражданин союзной республики является гражданином СССР (что соответст­вует канонам многих федераций). Однако понятие " гражданство" используется на основании представлений о многоуровневом гражданстве, и, конечно, реальным содержанием было наполнено только гражданство СССР. Поэтому в советском праве всегда подчеркивалось наличие в СССР единого гражданства.

Советский федерализм предполагал закрепление за союзными республиками права на свободный выход из союза. Это право было подтверждено всеми совет­скими конституциями и считалось одной из незыблемых основ советского федера­лизма. Тем самым подчеркивался демократический, " открытый" характер советской федерации. Следует заметить, что современный федерализм, как правило, не дает своим субъектам права на сецессию, исходя из того, что территории, получая зна­чительные полномочия, в обмен жертвуют своими сепаратистскими устремлениями. В СССР за союзными республиками закреплялось право на выход из союза, что по формальным признакам сближало его с конфедерацией, являясь некоторым руди­ментом первого этапа государственного строительства, когда на территории бывшей империи действительно существовала рыхлая конфедерация, и было же­лание расширить ее за счет новых членов по мере развертывания мировой револю­ции. Сталинская Конституция 1936 г., именовавшаяся " самой демократической в мире", давала союзным республикам такие полномочия, характерные для незави­симых государств, как право на непосредственные сношения с иностранными го­сударствами и на собственные войсковые формирования. В подтверждение этого права И. Сталин добился того, чтобы Украина и Белоруссия стали членами ООН. получив, таким образом, пусть символический, но признак международной право­субъектности.

¶ 4.3 Отношения " центр — регионы " в советский период

Вместе с тем СССР создал ряд политических институтов, жестко ограничи­вающих формально большие права союзных республик.

Во-первых, таким институтом стала Коммунистическая партия. Вся история ее развития была предопределена разработанными еще до революции ленинскими принципами централизации. Еще в 1919 г. большевики отказались от федеративно­го принципа партийного строительства, выбрав модель централизованной партии с единым ЦК. Соответственно, республиканские компартии, как " матрешки", нахо­дились внутри этой структуры, не являясь, например, равноправными членами фе­дерации коммунистических партий. Принцип партийного строительства прямо рас­ходился с (редеративным принципом национально-государственного устройства. Раз­витие страны на принципах авторитарной однопартийной системы превратило компартию в политическую структуру, сплачивающую страну и ее субъекты в еди­ное и сильно централизованное целое. Как известно, главой государства, начиная со сталинских времен, стал генеральный (первый) секретарь ЦК КПСС, а не первое лицо в системе советов или связанной с ними исполнительной власти (как это бы­ло при В.И. Ленине). Эта ситуация была воспроизведена и на региональном уровне. Поэтому партийный фактор обеспечивал жесткую централизацию. Окончательно это положение было оформлено де-юре в конституции 1977 г., в которой появилась знаменитая шестая статья, гласившая, что " руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и обще­ственных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза".

Не будем забывать и жесткие ограничения советской демократии, когда на региональном уровне, как и на общенациональном, проводилась селекция выбор­ных должностных лиц. Это не позволяло развернуть политическую борьбу, конку­ренцию, в которой неизбежно происходила бы артикуляция региональных интере­сов. В отсутствие альтернативных выборов, в ситуации обязательного согласования единственного кандидата в депутаты с партийными органами региональный инте­рес неизбежно подавлялся.

Во-вторых, важнейшим принципом организации советского государства стал позаимствованный из устава КПСС принцип демократического централизма. Опять-таки впервые на уровне Конституции он был прописан в 1977 г., хотя ис­пользовался и ранее: " организация и деятельность Советского государства строятся в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех ор­ганов государственной власти снизу доверху, подотчетностью их народу, обязатель­ностью решений вышестоящих органов для нижестоящих. Демократический цент­рализм сочетает единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело" (ст. 3). На практике " демократизм" уступил " централизму", т.е. принципу подчинения нижестоящих органов вышестоящим (в отсутствие разделе-

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы " центр — регионы "

ния властей и автономного местного самоуправления). Этот принцип позволил обеспечить управленческую субординацию и абсолютное доминирование центра.

Правила субординации закреплялись в законотворческом процессе, где было утверждено верховенство союзного законодательства (а это уже — обычная ситуация для федераций). Например, Конституция 1936 г. гласила, что " в случае расхожде­ния закона союзной республики с общесоюзным действует последний". Суборди­нация законодательства была подтверждена и в результате конституционной ре­формы 1977—1978 гг. Кстати, конституция союзной республики всегда принима­лась после принятия союзной конституции и на основе ее положений⁴⁹. Далее по аналогичной схеме принимались конституции АССР. Например, после принятия Конституции СССР 5 декабря 1936 г. была принята Конституция РСФСР 21 января 1937 г., а затем АССР в составе РСФСР принимали свои конституции, утвержденные (что иллюстрирует правила субординации) Верховным советом РСФСР в 1940 г.

Властная вертикаль в СССР была обеспечена достаточно жестким образом. Президиум Верховного Совета СССР имел право отмены постановлений и распо­ряжений Совета министров РСФСР, советов министров АССР, решений и распо­ряжений всех нижестоящих советов депутатов трудящихся. В рамках РСФСР пред­полагалось, например, что Совет министров РСФСР направляет и проверяет работу советов министров автономных республик. В отношении органов исполнительной власти прочих регионов использовалась более жесткая формулировка: Совмин РСФСР руководит работой исполнительных комитетов соответствующих советов.

Советский федерализм предполагал разграничение полномочий между уровня­ми власти. Если сравнивать с мировой практикой, то использовалось сочетание либерального и установочного принципов. " Либеральность" состояла в том, что кон­ституция СССР определяла только полномочия центра. Но в то же время не ис­пользовалась характерная для многих федераций формулировка, что все остальные полномочия принадлежат регионам. Тем более, что наряду с союзными республи­ками статус государственных образований имели и АССР. Поэтому конституция государственного образования на каждом уровне определяла свой круг полномо­чий. В конституции СССР определялись полномочия центра. Затем конституция РСФСР определяла полномочия РСФСР, конституция АССР — АССР. Разумеет­ся, нижестоящий уровень не имел права записывать себе полномочия, зарезерви­рованные за вышестоящим.

С содержательной точки зрения разграничение полномочий использовало три общераспространенных принципа. Во-первых, определялись сферы, специфи-

⁴' На первом этапе, когда границы региональной автономии не были еще определе­ны столь четко, могли возникать конфликты между центром и республиками по поводу их конституций. Например, конституция Башкирской АССР, принятая в 1925 г., не была ут­верждена в центре.

¶ 4.3 Отношения " центр — регионы " в советский период

ческие для каждого уровня власти. Во-вторых, в рамках отдельных сфер происхо­дило деление структур на уровни соответствующего подчинения. В-третьих, в не­которых сферах центр оставлял за собой определение общих принципов, оставляя регионам реализацию текущих мер. Например, внешняя и военная политика всегда были зарезервированы за центром. Экономические субъекты были поделены по признаку общесоюзного и республиканского подчинения. Центр определял общие основы социальной политики (здравоохранение, образование и пр.), в то время как союзные республики занимались текущей социальной проблематикой.

4.3.7