Национально-территориальная автономия в РСФСР

Национальная политика большевиков привела к созданию на территории бывшей империи беспрецедентной в мировой истории по числу и сложности устройства системы национально-территориальных автономий.

• СССР представлял собой федерацию (союз) советских социалистических республик, которые составляли первый уровень автономии.

• Внутри советских социалистических республик выделялись националь­но-территориальные автономии второго порядка. Такими внутренними автоно­миями располагали не только РСФСР, но и Грузия, Азербайджан, Узбекистан и Таджикистан.

• Национально-территориальные автономии внутри советских социалисти­ческих республик имели свою собственную иерархию. Одни приобрели более вы­сокий статус АССР — автономных советских социалистических республик. Другие назывались автономными областями и входили в состав более крупных регионов. Третьи получили еще более низкий статус, назывались национальными (позднее — автономными) округами и также входили в состав более крупных регионов.

• На самом низком территориальном уровне существовала система нацио­нальных районов и сельсоветов.

В РСФСР федеративные начала были подчеркнуты уже на этапе ее создания как первой " большой" советской республики — Российской. Как было записано в декларации и, далее, в Конституции 1918 г., " Российская Советская Республика уч­реждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских

¹⁵⁰ К 1934 г. п СССР было создано 240 национальных районов и более 500 нацио­нальных сельсоветов. Из всех национальных районов 176 находились на территории ны­нешней России. Среди национальных были и русские районы, специально создававшиеся на территориях автономий. Но еще при И. Сталине псе эти районы и сельсоветы были ли­шены своего особого статуса, который посчитали излишним.

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы " центр — регионы "

национальных республик". Однако на том этапе представление о " субъектах феде­рации" было весьма расплывчатым. Скорее речь шла о федеративных отношениях, на основании которых те или иные территории могли присоединяться к России. Так, в соответствии с Конституцией " советы областей, отличающихся особым бы­том и национальным составом, могут объединиться в автономные областные сою­зы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными област­ных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Россий­скую Социалистическую Федеративную Советскую Республику". В роли субъектов федерации выступали " автономные областные союзы", но на практике ими стали автономные республики, которые были провозглашены в составе РСФСР. В 1918 г. как раз и начинается формирование системы АССР в границах РСФСР.

Более строгие и четкие формулировки российского " внутреннего федерализ­ма" появляются уже после формирования Союза ССР, они характерны для Консти­туции РСФСР 1924 г.: " Российская Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, строящееся на основе федерации национальных советских рес­публик". При этом подчеркивается, что именно национальный принцип заложен в основу федеративных отношений на территории России: " признавая право всех наций на самоопределение вплоть до отделения, Российская социалистическая федеративная советская республика, исходя из твердо выраженной воли трудящих­ся отдельных национальностей, населяющих Российскую социалистическую феде­ративную советскую республику, к оформлению своего государственного бытия в составе Российской социалистической федеративной советской республики, объе­диняется с этими национальностями путем образования в составе Российской со­циалистической федеративной советской республики национальных автономных советских социалистических республик и областей".

Итак, " матрешечный" тип национально-территориальной организации пред­полагал наличие в рамках СССР государственности " третьего уровня" в виде авто­номных советских социалистических республик (см., например: [Железнов, 1984]). АССР официально определялись как советские социалистические национальные государства (ст. 78 российской Конституции 1978 г. гласила: " автономная респуб­лика есть советское социалистическое государство, находящееся в составе Россий­ской Советской Федеративной Социалистической Республики"). У них были свои конституции и органы власти с названиями, соответствующими уровню со­юзных республик (Верховный Совет, Совет министров, Верховный суд). Подразу­мевалось наличие ограниченного суверенитета и условного гражданства.

По этому формальному признаку РСФСР можно было бы считать конфеде­рацией, но это — еще одна ловушка советского федерализма. На самом деле госу­дарственный статус АССР был сильно ограниченным, уступая таковому в союзных республиках. Советская власть создала уникальную систему иерархически выстроен-

¶

¶ 4.3 Отношения " центр — регионы " в советский период

ных национально-государственных образований, в которой уровень суверенитета одних был больше, чему других. Советская формула ограниченного суверенитета предпола­гала, что государственные образования реализуют свой статус по вопросам, не вхо­дящим в компетенцию вышестоящих государственных образований.

Формирование АССР происходило формально снизу, когда местные съезды советов принимали решения о создании этих автономий. В действительности этот процесс так или иначе контролировался из центра, и юридически создание АССР оформлялось решениями В ЦИК и его исполнительного и распорядительного ор­гана — Совнаркома во главе с В.И. Лениным. Важно обратить внимание на тот факт, что многие АССР появились сразу после освобождения соответствующих территорий большевиками в ходе гражданской войны. Таким путем большевикам удавалось привлечь на свою сторону местное население и закрепить территории в составе РСФСР, хотя и на началах национальной автономии. Такой процесс был возможен в соответствии с первой советской конституцией, той самой, где говори­лось об автономных областных союзах.

Важно отметить, что феномен АССР нарушал симметрию национально-го­сударственного строительства. РСФСР делилась на регионы двух типов, из числа которых только республики являлись федерированными образованиями. Иными словами, РСФСР представляла тип асимметричной федерации, где далеко не все регионы являются субъектами. Любопытно, что представительство АССР не было специальным образом обеспечено в парламенте РСФСР, как это обычно делается в федерациях (считалось, что АССР представлены на общих основаниях, т.е. в соот­ветствии с численностью населения). Но при всем при том каждая автономная республика располагала должностью заместителя председателя Верховного Совета РСФСР. Еще интереснее тот факт, что АССР, представляя собой государственное образование, получила представительство в союзном парламенте, т.е. выходила на союзный уровень как бы через голову и вне своей связи с союзной республикой. Это соответствовало модели советского федерализма, которая была призвана обес­печить представительство каждого национально-территориального образования на общесоюзном уровне.

Наиболее четкое решение вопроса о довольно расплывчатом статусе АССР можно связать с конституционной реформой 1977—1978 гг. Статья 82 советской Конституции дала следующее определение: " Автономная республика находится в составе союзной республики. Автономная республика вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Автономная республика имеет свою Конституцию, соответствующую Конституции СССР и Конституции союзной республики и учитывающую особен­ности автономной республики".

В системе советского федерализма важную роль сыграл исламский фактор. Именно территории с мусульманским населением первыми стали получать авто-

¶1 3 Зак. 624

¶385

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы " центр — регионы

номию в составе РСФСР. Очень интересен феномен первой национальной респуб­лики, возникшей на территории РСФСР. Это была Татаро-Башкирская Совет­ская Республика, созданная в Казани в марте 1918 г. С. Галлиевым и М. Вахито-вым. С. Галлиев был сторонником широкой мусульманской автономии в рамках новой России. Ему принадлежала идея создать мусульманскую организацию РКП (б) и мусульманскую Красную Армию (а Татаро-Башкирская республика, кстати, свои­ми очертаниями напоминала прежнее Казанское ханство). Однако центр не мог допустить консолидации мусульманских народов, пусть даже в рамках нового госу­дарства и с новой идеологией. Поэтому под его контролем возникли отдельные Баш­кирская, а потом Татарская АССР.

В 1918—1922 гг. в процессе установления советской власти и завершения гражданской войны в рамках РСФСР были созданы восемь АССР.

1. Туркестанская АССР провозглашена 30 апреля 1918 г. в Средней Азии. Она была расформирована в 1924 г. в процессе национально-территориального разме­жевания.

2. Башкирская АССР создана 23 марта 1919 г.'¹ Ее первой столицей был го­род Стерлитамак, переданный из состава Уфимской губернии в 1920 г. В 1922 г. Баш­кирии были переданы все районы Уфимской губернии, и ее столицей стала Уфа.

3. Татарская АССР была создана 27 мая 1920 г. на территории бывшей Ка­занской губернии со столицей в Казани (и прежней Татаро-Башкирской Советской Республики).

4. Киргизская АССР была создана 26 августа 1920 г. с центром в Оренбурге. После национально-территориального размежевания в 1924—1925 гг. она была переименована в Казахскую АССР, получила новые земли от бывшей Туркестан­ской АССР и лишилась Оренбурга. В 1936 г. Казахстан стал союзной республикой и вышел из РСФСР.

5. Горская АССР была создана 20 января 1921 г. на Северном Кавказе (про­возглашена 17 ноября 1920 г. на съезде народов Терской области). Это был пример первой сложносоставной республики, которая делилась на национальные округа. Горская АССР оказалась временной формой консолидации народов Северного Кавказа и довольно быстро разделилась на части. В 1921 г. из ее состава была выде­лена Кабарда, в 1922 г. — Чечня и Карачай. Лишившись основной территории, республика была упразднена декретом ВЦИК в июле 1924 г. На ее оставшейся тер­ритории были созданы Северо-Осетинская и Ингушская автономные области.

⁵¹ Основателем Башкирской Советской Республики был известный политик А.-З. Ва-лидов, тот самый, который участвовал в провозглашении башкирской автономии в ноябре 1917 г. (сотрудничавшей с белым движением), а в 1919 г. пытался договориться с большеви­ками. Однако вскоре пути Советского государства и А.-З. В& чидова вновь разошлись: по­следний и итоге оказался в эмиграции, а Башкирская АССР продолжила свое существование.

¶ 4.3

Отношения " центр — регионы " в советский период

Сунженский округ с правом губернского исполкома, а также Владикавказ как са­мостоятельная единица, непосредственно подчиненная ВЦИК.

6. Дагестанская АССР была создана 20 января 1921 г.

7. Крымская АССР создана 18 октября 1921 г. В июне 1945 г. ее статус был понижен до области (в годы войны отсюда были депортированы крымские татары и другие народы). В 1954 г. Крымская область была передана Украине.

8. Якутская АССР возникла 27 апреля 1922 г.

Заметим, что АССР создавались не только в рамках России. Еше в июле 1920 г. была провозглашена Нахичеванская ССР, которая может считаться вариан­том " неудавшейся" республики " первого порядка", наряду с Абхазией, Хорезмом и Бухарой. В феврале 1923 г. Нахичевань стала автономией в составе Азербайджана (от которого она географически отделена территорией Армении). 9 февраля 1924 г. здесь была создана АССР. В составе Грузии возникли сразу две АССР — Абхаз­ская (4 марта 1921 г.) и Аджарская (16 июля 1921 г.). Статус АССР имели также Молдавия и Таджикистан с 1924 г., Каракалпакия с 1932 г. (позднее — в составе Узбекистана).

Менее высокий статус в системе национально-территориальных автономий имели автономные области. Они уже не именовались государствами. В отличие от АССР они не были ATE первого порядка в рамках РСФСР и обязательно входили в состав других ATE — краев или областей. Автономные области представляли собой форму внутрирегиональной национально-территориальной автономии. Официально их статус формулировался как " определенная автономия во внутренних делах".

В 1920—1922 гг. в границах России появились 12 автономных областей. Да­лее этот процесс продолжился, но в 1923—1936 гг. многие из АО повысили свой статус до уровня АССР.

1. Вотская АО создана 4 ноября 1920 г. В 1932 г. переименована в Удмурт­скую АО. Статус АССР получила в 1934 г.

2. Калмыцкая АО также создана 4 ноября 1920 г. До 1927 г. ее столицей была Астрахань, потом центр перенесли в Элисту. Статус АССР получила в 1935 г.

3. Марийская АО тоже возникла 4 ноября 1920 г. Статус АССР получила в 1936 г.

4. Чувашская АО создана 24 июня 1920 г. Статус АССР получен в 1925 г.

5. Бурят-Монгольская АО (Дальнего Востока) создана 27 апреля 1921 г. в сос­таве Дальневосточной республики. В 1923 г. стала частью Бурят-Монгольской АССР.

6. Коми (Зырян) АО создана 22 августа 1921. Статус Коми АССР получила в 1936 г.

7. Кабардинская АО создана 1 сентября 1921 г. и выделена из состава Гор­ской АССР. В 1922 г. к ней присоединен Балкарский округ Горской АССР, и область переименована в Кабардино-Балкарскую (сразу с двумя титульными народами). Ста­тус АССР получила в 1936 г.

¶ 13*

¶387

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы " центр — регионы "

8. Бурят-Монгольская, или Монголо-Бурятская. АО (Восточной Сибири) создана 9 января 1922 г. Объединена с другой бурятской АО в Бурят-Монгольскую АССР в 1923 г.

9. Карачаево-Черкесская АО создана 12 января 1922 г. Ее территорию соста­вили Карачаевский округ Горской АССР и земли Терской и Кубанской областей, населенные черкесами (а также некоторыми другими народами). Это был второй эксперимент 1922 г. по созданию автономии с двумя титульными народами, при­чем наименее удачный. Уже в 1926 г. автономия была разделена по национальному признаку на Карачаевскую АО (столица — Кисловодск), Черкесский национальный округ и казачий Баталпашинский район. 30 апреля 1928 г. Черкесский нацио­нальный округ был преобразован в Черкесскую АО. Статус этих АО до уровня АССР не повышался.

10. Ойратская АО создана 1 июня 1922 г. В 1932 г. переименована в Ойрот­скую, в 1948 г. — в Горно-Алтайскую. Ее статус не повышался.

11. Черкесская (Адыгейская) АО создана 27 июля 1922 г. Уже через месяц после создания переименована в Адыгейскую (Черкесскую) АО. С 1928 г. называлась просто Адыгейской АО (поскольку Черкесская АО была создана в другом месте, см. выше). Центром этой АО некоторое время был Краснодар. Город Майкоп был присоединен к АО и стал ее центром в 1936 г.

12. Чеченская АО создана 30 ноября 1922 г. из части территории Горской АССР. Объединена с Ингушской АО в 1934 г.

13. Северо-Осетинская АО создана 7 июля 1924 г. в результате окончатель­ного распада Горской АССР. Владикавказ до 1934 г. оставался отдельным админи­стративно-территориальным образованием, играя роль столицы сразу двух АО — Северо-Осетинской и Ингушской. Статус повышен до уровня АССР в 1936 г.

14. Ингушская АО создана вместе с Северо-Осетинской АО при ликвида­ции Горской АССР 7 июля 1924 г. на основе Назрановского округа. В 1934 г. объ­единена с Чеченской АО.

15. Мордовская АО создана 10 января 1930 г. (с 1928 г. — Мордовский ок­руг). Получила статус АССР в 1934 г.

16. Хакасская АО создана 20 октября 1930 г. Ранее, с 1924 г. это был нацио­нальный уезд Енисейской губернии, с 1925 г. — национальный округ. Статус не по­вышался.

17. Чечено-Ингушская АО создана 15 января 1934 г. за счет объединения Чеченской и Ингушской АО. Статус АССР получила в 1936 г.

18. Еврейская АО создана 7 мая 1934 г. после переселения части евреев на Дальний Восток. Статус не повышался.

Автономные области создавались и в других республиках СССР. В отличие от более сложной и иерархически выстроенной РСФСР, там они входили в состав республик напрямую, являясь особым регионом, но с меньшим уровнем самостоя-

¶ 4.3 Отношения " центр — регионы " в советский период

тельности, чем АССР. Так, в составе Грузии, наряду с двумя АССР, существовала Юго-Осетинская АО, образованная 20 апреля 1922 г. В Азербайджане была создана населенная преимущественно армянами Нагорно-Карабахская АО (образована 7 июля 1923 г.). В составе Таджикистана находилась Горно-Бадахшанская АО (об­разована 2 января 1925 г.).

Специфическим типом национально-территориальной автономии были тру­довые коммуны, не получившие, впрочем, дальнейшего развития. Они, как правило, создавались в экономически более развитых национальных регионах. Их статус был близок к статусу автономной области.

• Трудовая коммуна немцев Поволжья создана 19 октября 1918 г. Повысила свой статус до АССР 19 декабря 1924 г. Ликвидирована в 1941 г.

• Карельская трудовая коммуна возникла 8 июня 1920 г. (напомним, что одновременно в северных районах Карелии в 1920—1922 гг. действовала своя анти­большевистская власть). Статус АССР получила 25 июля 1923 г. (с расширением административных границ автономии). Далее некоторое время даже была союзной республикой (1940—1956 гг.).

В 1923 г. начинается процесс повышения статуса автономных областей до уровня АССР. Статус АО воспринимается как слишком низкий, и многие народы и местные элиты при лояльном отношении центральных властей лоббируют его из­менение. Для большинства случаев АО оказалась временной формой.

• Первой повысила свой статус Бурят-Монголия. 30 мая 1923 г. две АО вместе с частью Прибайкальской губернии были объединены в Бурят-Монгольскую АССР. В 1937 г. эта АССР лишилась двух эксклавов, преобразованных в отдельные от нее национальные округа (см. ниже). В 1958 г. была переименована в Бурятскую АССР.

• Чувашская АО стала АССР 21 апреля 1925 г.

• Мордовская АО стала АССР 20 декабря 1934 г.

• Удмуртская АО стала АССР 28 декабря 1934 г.

• Калмыцкая АО стала АССР 20 октября 1935 г.

• В результате принятия новой Конституции СССР 5 декабря 1936 г. на ос­нове прежних АО были созданы Кабардино-Балкарская АССР, Коми АССР, Ма­рийская, Северо-Осетинская и Чечено-Ингушская АССР.

После 1936 г. в РСФСР остались лишь пять автономных областей, которые по своим размерам и потенциалу не могли претендовать на повышение статуса. К концу советской истории 12 внутрироссийских автономных республик из 16 начинали с уровня автономных областей. К ним относилась и Тува, принятая в СССР в 1944 г. в виде автономной области. За границами России остались со своим статусом авто­номных областей Южная Осетия, Нагорный Карабах и Горный Бадахшан.

Важно отметить, что сами АССР до 1936 г. тоже имели немного разный ста­тус. Логика национально-территориальной иерархии предполагала, что АССР яв-

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы " центр — регионы "

ляются в рамках РСФСР ATE первого порядка и никуда больше не входят. В то же время в 1920-х гг. в стране проводится радикальное укрупнение регионов с созда­нием краев и укрупненных областей (см. ниже). Большинство АО, несмотря на по­вышение статуса до уровня АССР, остались в границах краев. Более того, создан­ный ранее и сразу же в форме АССР Дагестан в 1931 — 1936 гг. также находился в составе Северо-Кавказского края. Напротив, такие АССР, как Татария, Башкирия, Якутия, Карелия, Крым, никогда не входили в состав краев и всегда являлись ATE строго первого порядка.

Формирование иерархичной системы национально-территориальных авто­номий обусловило постоянную борьбу за повышение статуса, которая во многом определила развитие региональных процессов в СССР. Обычным был процесс, когда экономическое развитие территории или рост национального самосознания приводили к повышению политической активности, росту амбиций у местных элит. Центр в некоторых случаях шел на уступки, соглашаясь на повышение статуса того или иного национально-территориального образования. Как результат АССР получали статус союзных республик, автономные области становились автоном­ными республиками. Интересен пример Киргизии, которая прошла все три стадии. Изначально она была создана в виде автономной области в составе АССР (1924— 1926 гг.). Вскорости Киргизия получила статус АССР в составе РСФСР. Наконец, через 10 лет, в 1936 г. она, как и бывшая " метрополия" — Казахстан, получила ста­тус союзной республики.

Распространенным оказался процесс преобразования автономных респуб­лик в союзные. Важно отметить, что одновременно происходило уменьшение тер­ритории союзных республик, что воспринималось как мера по сглаживанию изна­чально гигантских различий между Россией и прочими субъектами и достижению большей гомогенности внутри союзных республик. Первые потери понес Узбеки­стан, от которого отделился Таджикистан. Затем Россия лишилась своих внут­ренних автономий — Казахстана и Киргизии, которые стали отдельными союзны­ми республиками в 1936 г. В 1940 г. статус союзной республики временно получила Карелия⁵².

В советский период в отдельных случаях допускались нарушения регулярно­сти в системе национально-территориальных автономий. Если отдельные АССР временно входили в состав краев, то некоторые АО могли иметь статус ATE перво­го порядка (как это было в Грузии, Азербайджане и Таджикистане). Например, Адыгейская (Черкесская) АО в 1922—1924 гг. была отдельным регионом. 13 октяб­ря 1944 г. территория СССР и РСФСР была расширена за счет вхождения Тувин-

¹² Кроме того, прекратила существование Молдавская АССР, являвшаяся частью Украины. После присоединения от Румынии основной территории Молдавии была создана единая союзная республика.

¶ 4.3 Отношения " центр — регионы " и советский период

ской народной республики". Причем Тува стала частью РСФСР на правах авто­номной области, не входя, однако, в состав какого-либо из краев. Впрочем, 10 ок­тября 1961 г. ее статус был повышен до уровня АССР.

Наряду с повышением статуса автономий советская система не исключала и понижение статуса. Некоторые автономии стали жертвами сталинских репрессий, и их ликвидация была продиктована требованиями национальной безопасности в военный период. Первой пострадала Республика немцев Поволжья. В 1943—1944 гг. ликвидированы Калмыцкая и Чечено-Ингушская АССР, а также Карачаево-Чер­кесская АО. Кабардино-Балкарская АССР была переименована в Кабардинскую в связи с депортацией балкарцев. Карачаево-Черкесская АО превратилась в Черкес­скую АО. На территории бывшей Чечено-Ингушской АССР, где жертвой репрес­сий стали оба титульных этноса, создали Грозненскую область. Статус националь­ной автономии в результате депортации крымских татар потеряла и Крымская АССР, одна из первых автономных республик, возникших в составе России.

С наступлением хрущевской " оттепели" в 1957 г. эта система автономий вос­становилась после возвращения народов на историческую родину. Чечено-Ин­гушская АССР была сразу воссоздана в прежнем статусе. Калмыкия сначала была восстановлена как АО, но в 1958 г. ей вернули статус АССР. Вновь возникли автоно­мии с двумя титульными народами — Кабардино-Балкарская АССР и Карачаево-Черкесская АО. В то же время Республика немцев Поволжья возрождена не была, и вовсе исчезла как административно-территориальная единица. Бывшая Крымская АССР так и осталась Крымской областью (возвращение крымских татар было час­тичным и постепенным), а кроме того перешла в состав Украины.

Многоуровневая система национально-территориальных автономий в усло­виях борьбы за статус и зыбких статусных границ неизбежно привела к формиро­ванию асимметрии.

Вертикальная асимметрия связана с нарушениями статуса и субординации между автономиями разного уровня. Очень интересен пример Тувы, которая в 1944 г. из независимого государства превратилась в автономную область в составе РСФСР. Произошло удивительно резкое снижение статуса государственного образования (любопытно, что в соответствии с традиционным " мягким" сценарием глава госу­дарства С. Тока остался руководителем автономии и пребывал в этом качестве до 1973 г.). Экономический и демографический потенциал Тувы показался советскому руководству слишком незначительным, и Туве дали статус АССР позднее — в 1961 г.

⁵¹ Впервые Тупа под названием Урянхайского края оказалась под российским про­текторатом в 1914 г. В 1921 г. возникло новое государство — Народная республика Танну-Тува (позднее — Тувинская народная республика). Это государство находилось под влияни­ем СССР, но в его состав не входило. К власти здесь пришла Тувинская народно-рево­люционная партия. Лидером Тувы стал генеральный секретарь ТНРП Салчак Тока.

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы " центр — регионы "

Признаком вертикальной асимметрии было и нахождение некоторых авто­номных областей на уровне административных единиц первого порядка, т.е. АССР. Та же Тува, будучи автономной областью, входила в РСФСР непосредственно, не являясь частью какого-либо края. Недолгое время в качестве таких же автономных областей фигурировали Адыгейская (Черкесская) АО в 1922—1924 гг., Каракалпак­ская АО в 1930—1932 гг. В других союзных республиках была распространена ситу­ация, когда автономные области были административными единицами первого порядка, наряду с АССР (примеры Южной Осетии, Нагорного Карабаха и Горного Бадахшана).

В то же время возможной была и ситуация, когда АССР входили в состав бо­лее крупных административно-территориальных образований — краев. Вообще тер­ритория получала статус края, как правило, в том случае, когда в ее составе находи­лась внутренняя автономия в лице автономной области. Но в процессе формиро­вания краев в 1920-е гг. некоторые АССР оказались заключены в пределы краев. Даже созданный ранее и сразу же в форме АССР Дагестан в 1931 — 1936 гг. находил­ся в составе Северо-Кавказского края. Тем более в тот период, до принятия кон­ституции 1936 г. оставались в составе краев бывшие автономные области, даже ес­ли они повышали свой статус до уровня АССР. Таким образом, как в отношении АССР, так и в отношении автономных областей допускалось нарушение " идеаль­ной" ситуации, когда АССР в рамках союзной республики была ATE первого по­рядка, а автономная область — второго.

Зато некоторые особо крупные АССР даже имели внутреннее областное де­ление, хотя и в течение недолгого времени. Огромный Казахстан получил област­ное деление еще в то время, когда являлся АССР в составе России. На непродол­жительный период областное деление вводилось в Татарии и Башкирии.

Национально-территориальные автономии более низкого уровня были представлены национальными округами. Они всегда являлись ATE второго порядка, представляя особые части более крупных регионов. Национальные округа создава­лись только в РСФСР.

Понятие " национальный округ" достаточно активно используется в совет­ской практике, начиная с 1920-х гг. применительно к небольшим ATE с особой эт­нической спецификой. В рамках Горской АССР с 1921 г. имелись шесть нацио­нальных округов. Некоторое время существовали Мордовский, Хакасский нацио­нальные округа и др.

Постепенно национальный округ получает более ясное толкование. Под ним понимается малозаселенная и слаборазвитая северная территория, его титульными народами становятся малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока. Национальные округа создаются для самых небольших по числу жителей террито­рий, которые не могут претендовать ни на статус АССР, ни даже на статус АО. Следует обратить внимание на тот факт, что с 1924 г. советская власть начинает

¶ 4.3 Отношения " центр — регионы " в советский период

активно заниматься вопросами развития Севера. 20 июня 1924 г. был создан Коми­тет содействия народностям северных окраин (Комитет Севера).

Первым специфически " северным" национальным округом стал Коми-Пер­мяцкий, образованный 26 февраля 1925 г. Вслед за ним появился Ненецкий нацио­нальный округ (15 июля 1929 г.).

Система северных национальных округов оформляется в 1930 г. Тогда вышло постановление президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 " Об организации националь­ных объединений в районах расселения малых народностей Севера". Этим поста­новлением были созданы сразу восемь национальных округов — Остяко-Вогульский (с 1940 г. — Ханты-Мансийский), Ямало-Ненецкий, Таймырский (Долгано-Не­нецкий), Эвенкийский⁵⁴, Корякский, Чукотский, Охотский и Витимо-Олекмин-ский. Из них два последних были потом ликвидированы.

В сентябре 1937 г. список национальных округов был дополнен Агинским Бурятским и Усть-Ордынским Бурятским округами. Эти округа были созданы в процессе перекройки границ Бурят-Монгольской АССР. Два эксклава этой АССР превратили в отдельные национальные округа, включив их в состав Читинской и Иркутской областей.

В результате в составе РСФСР сложились 10 национальных округов (из пер­воначальных округов сохранили свой статус Ненецкий и Коми-Пермяцкий). По Конституции 1977 г. национальные округа стали называться автономными округа­ми. На официальном уровне национальный (автономный) округ определялся как форма государственной организации малочисленных народностей Севера. Реально это определение имело расширительное толкование, поскольку коми-пермяки и буряты не относятся к числу малочисленных народностей Севера (и кроме того у бурят была своя АССР).

4.3.8

Региональное участие

Нормы советского федерализма предполагали и наличие такого классического ин­ститута, как представительство регионов в общенациональной власти. В советский период был создан такой важный атрибут федеративного государства, как двухпа­латный парламент. Следует заметить, что бикамерализм существовал только на уровне СССР: парламент РСФСР, как и других республик, был однопалатным. В то же время национально-территориальные автономии РСФСР имели свое не­посредственное представительство в парламенте СССР.

⁵⁴ Эвенкийский округ был создан в результате объединения трех национальных районов.

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы " центр — регионы "

Советский бикамерализм в соответствии с моделью советского федерализма был создан с учетом национального принципа построения федерации. " Региональ­ная палата" Верховного Совета СССР носила название Совет Национальностей (другая палата называлась Совет Союза), в нее входили представители от нацио­нально-территориальных автономий всех уровней. Представительство подлежало квотированию в зависимости от статуса автономии, но автономии с одинаковым статусом со временем получили равное представительство.

Первый опыт формирования Совета Национальностей в соответствии с конституцией 1924 г. свидетельствовал об отсутствии четкого представления об иерархии национально-территориальных автономий. Все республики, как союз­ные, так и входящие в их состав автономные, имели одинаковое количество пред­ставителей — по пять. Статусные различия между территориями и народами, таким образом, сглаживались. В то же время три небольшие закавказские автономные республики — Абхазия, Аджария и Нахичевань имели только по одному представи­телю в Совете Национальностей. По одному представителю направляли в Совет Национальностей и автономные области.

Конституция 1936 г. выстроила действительно четкую иерархию представи­тельства национально-территориальных образований в советском парламенте:

• от союзной республики — 32 депутата;

• от АССР — 11 депутатов;

• от автономной области — 5 депутатов;

• от национального (автономного) округа — 1 депутат.

Кроме того, председатель президиума Верховного Совета СССР имел замес­тителей, каждый из которых представлял одну союзную республику. Было обеспе­чено присутствие республик в общесоюзной исполнительной власти: главы рес­публиканских Совминов по должности входили в состав общесоюзного прави­тельства.

Предложенная сталинской конституцией схема представительства регионов в общенациональном парламенте показалась столь логичной и устойчивой, что ее не стали менять в конституции 1977 г.

Прямое представительство регионов, не являющихся национально-террито­риальными автономиями, в Совете Национальностей не предполагалось. Счита­лось, что они обеспечивают свое представительство в рамках квоты своей союз­ной республики, которая выступала в роли их национально-территориального образования.

Интересной особенностью советского бикамерализма было равенство двух палат союзного парламента. Обе палаты имели право законодательной инициати­вы. Для принятия закона требовалось простое большинство голосов в обеих пала­тах. При возникновении разногласий создавались согласительные комиссии на паритетных началах — с равным числом представителей каждой палаты. Равенство

¶ 4.3 Отношения " центр — регионы " в советский период

двух палат было специально подчеркнуто в 1977 г. введением новой нормы, устано­вившей одинаковую численность депутатов в обеих палатах. Соответственно число депутатов в Совете Союза подгонялось под число депутатов в Совете Националь­ностей, определяемое региональной структурой и связанными с ними квотами.

4.3.9