Правовые основы разграничения полномочий

Разграничение полномочий между уровнями власти является важнейшим способом создания и текущей корректировки баланса между центром и регионами. В России используется либеральный принцип разграничения полномочий при наличии сферы совместного ведения центра и субъектов федерации [Современная российская мо­дель..., 1996].

Либеральный принцип предполагает, что в сфере ведения регионов остаются все полномочия, которые не отнесены Конституцией к ведению центра и сфере совместного ведения. В соответствии со ст. 73 российской Конституции, " вне пре­делов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государст­венной власти". Полномочия центра и полномочия, находящиеся в совместном ведении, специально перечислены в ст. 71 и 72 Конституции. Использование либе­рального принципа разграничения полномочий роднит Россию со многими " клас­сическими" федерациями.

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений " центр — регионы " в современной России

Особенностью России является наличие сферы совместного ведения центра и субъектов федерации. В совместном ведении находятся полномочия, которые центр и субъекты федерации осуществляют общими усилиями. Специфика рос­сийской ситуации заключается в том, что в ней не предусмотрена " свободная кон­куренция" федерального и регионального законодательства в данной сфере. Ско­рее предполагается, что регионы имеют право на определенное влияние при реали­зации этих полномочий и ограниченное нормативное регулирование.

Однако по всем вопросам совместного ведения могут приниматься и принима­ются федеральные законы, которые в соответствии с известными конституционны­ми принципами имеют верховенство на всей территории России. Эти законы можно назвать рамочными (тогда как регионы вправе их конкретизировать на уровне соб­ственного нормотворчества). В то же время в реальной практике определяемые этими законами " рамки" могут быть весьма узкими, не оставляя места для регио­нального разнообразия ситуаций.

Таким образом, в российской практике в рамках сферы совместного ведения может происходить постоянная трансформация текущего баланса " центр — регио­ны" в связи с детализированным перераспределением полномочий, прежде всего — через федеральные законы.

В отсутствие федеральных законов регионы на первом этапе довольно часто использовали в рамках этой сферы превентивное законодательство, принимая свои законы. Эти законы не противоречили федеральным только по той причине, что федеральное правовое регулирование отсутствовало.

Однако по мере принятия необходимых федеральных законов значение и уровень самостоятельности регионального нормотворчества в сфере совместного ведения стали снижаться. Регионам приходилось приводить свои законы в соответ­ствие с федеральными.

В свою очередь федеральный центр, определяя содержание федеральных за­конов, принимаемых российским парламентом, фактически осуществлял перерас­пределение полномочий в рамках сферы совместного ведения. Это привело к рас­ширению фактических полномочий федерального центра, в то время как регионам оставалась небольшая часть возможных полномочий.

Политический смысл сферы совместного ведения в России заключается в том, что регионы обладают конституционным правом на определенную часть пол­номочий в этой сфере по каждой из указанных в основном законе позиций. Ни центр, ни регионы не имеют в сфере совместного ведения в том виде, как она оп­ределена в Конституции, исключительных прав. Однако реальное соотношение полномочий в этой сфере определяется федеральными законами, с помощью кото­рых текущий баланс можно менять в ту или другую сторону. В российской практи-

¶ 6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами

ке этот баланс менялся в пользу федерального центра с передачей ему наиболее существенных полномочий в рамках совместного ведения.

Разграничение полномочий в России в соответствии с Конституцией осуще­ствляется с помощью правовых актов разного типа.

• Конституция определяет общие рамки сферы полномочий центра и сфе­ры совместного ведения и постулирует либеральный принцип разграничения пол­номочий.

• Федеративный договор 1992 г. упоминается в Конституции как один из правовых актов, с помощью которого осуществляется разграничение полномочий. Однако он практически не используется в этом качестве. Федеративный договор принимался в период, когда " парад суверенитетов" еще не завершился, и потому содержал серьезные уступки регионам, особенно республикам. Однако по пере­ходным положениям Конституции 1993 г. в случае несоответствия положений Фе­деративного договора этой Конституции действуют положения Конституции. По­этому любые " отклонения" Федеративного договора от Конституции не имеют правовой силы.

• Индивидуальные договора о разграничении предметов ведения и полномочий являются еще одним возможным способом, определяя объем полномочий конк­ретного региона. С помощью таких договоров регионы могут получить больший объем полномочий в сфере совместного ведения. Некоторые договора реально вторгались и в сферу компетенции центра, но позднее это стали толковать как не­допустимое нарушение Конституции, и федеральный центр настоял на приведе­нии всех договоров в соответствие с Конституцией.

• Федеральные законы могут конкретизировать полномочия центра и регио­нов в рамках сферы совместного ведения. При этом возникает коллизия, посколь­ку федеральные законы имеют силу на всей территории страны, в то время как до­говора о разграничении полномочий, регулирующие те же вопросы, относятся к конкретным субъектам федерации. После 1999—2000 гг. именно федеральные за­коны использовались как главная форма детализации полномочий центра и регио­нов в сфере совместного ведения (причем единая для всей территории), в то время как практика заключения индивидуальных договоров сведена к минимуму.

В России обеспечивается соблюдение принципа иерархии уровней власти в вопросах разграничения полномочий.