Договора о разграничении полномочий между центром и регионами

Особой формой разграничения полномочий между центром и регионами являются индивидуальные договора о разграничении полномочий, которые подписываются центром с конкретными регионами. Эта форма разграничения полномочий преду­смотрена конституцией и активно использовалась на этапе 1994—1998 гг. [Дого­ворные принципы..., 1999; Чинарихина, 1996].

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений " центр — регионы " в современной России

На первом этапе индивидуальные договора были предназначены для нацио­нальных республик и обычно предполагали их наделение большим объемом пол­номочий в сравнении с другими регионами (нередко в нарушение федерального законодательства). Изначально договор воспринимался как правовой акт, позволя­ющий закрепить тот или иной регион в составе федерации на особых условиях. Другими словами, это была компромиссная форма отношений с теми регионами, которые претендовали на государственный суверенитет.

Первый по времени договор был заключен с Татарстаном (15 февраля 1994 г.). Напомним, что Татарстан не подписал Федеративный договор о разграничении полномочий и не принял участия в референдуме по проекту российской конститу­ции. В этой совершенно особой ситуации двусторонний договор о разграничении полномочий стал тем самым правовым актом, который определил положение рес­публики в российской территориально-политической системе (в Татарстане рас­пространено мнение, что этот договор определил вхождение республики в состав федерации и условия этого вхождения).

В 1994—1995 гг. такие договора заключались только с республиками и в не­большом количестве. Второй договор был подписан с Кабардино-Балкарией (июль 1994 г.), третий — с Башкирией (август 1994 г.). В 1995 г. договора с центром за­ключили Северная Осетия, Якутия, Бурятия и Удмуртия.

Главный интерес привлекают договора, заключенные с теми республика­ми, которые изначально претендовали на особый статус в составе федерации, — Татарстаном, Башкирией и Якутией. Именно они получили наибольшую выгоду от этих договоров.

• Центр фактически признавал за республиками статус суверенных госу­дарств. Соответствующие формулировки использовались в тексте договора. В случае с Татарстаном договор по некоторым формулировкам может трактоваться как уч­редительный и межгосударственный. В других случаях договора, по сути, опреде­ляли статус республик как суверенных " государств в государстве" (Башкирия). По целому ряду вопросов республики приобретали полномочия, которые относятся к федеральной компетенции, хотя и не совсем те, которые они декларировали в соб­ственных конституциях или декларациях о суверенитете.

• Республики получали экономический суверенитет — совершенно особые экономические полномочия, позволяющие создать автономный режим. Приобре­тение республиками экономического суверенитета стало той формой компромисса, на которую согласились республики, признав себя субъектами Российской Федера­ции. Экономический суверенитет был определен как собственно договорами, так и многочисленными соглашениями, которые от имени федерального центра были подписаны российским правительством.

Например, в случае с Татарстаном экономический суверенитет выглядел следующим образом.

¶ 6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами

• Республика получает почти полную бюджетную автономию. Она не поль­зуется трансфертами (финансовой помощью) из федерального бюджета, но ее от­числения в федеральный бюджет минимальны и определяются двусторонним со­глашением. Соглашение от 1994 г. определяет взносы Татарстана в бюджет Россий­ской Федерации — 13% налога на прибыль, 1% подоходного налога, НДС — по ежегодно согласуемому нормативу. Республика забирает себе все акцизы и доходы от приватизации.

• Создан мощный институт республиканской государственной собственно­сти, в которую были переведены почти все государственные активы на территории Татарстана. По соглашению 1993 г. имущество государственных предприятий и организаций, иное государственное имущество, находящееся на территории Татар­стана, относится к государственной собственности республики (исключение сде­лано для силовых и некоторых других федеральных структур, отдельных предпри­ятий ВПК).

• Татарстан распоряжается всеми ресурсами на своей территории. В соот­ветствии с соглашением, подписанным еще в 1992 г., органы государственной вла­сти республики решают вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, а также государст­венными предприятиями, организациями, другим движимым и недвижимым иму­ществом, расположенными на территории Татарстана, являющимися исключи­тельным достоянием и собственностью народа Татарстана, за исключением объек­тов федеральной собственности.

• По соглашению от 1992 г. Татарстан самостоятельно контролирует разра­ботку, добычу и реализацию природных ресурсов, прежде всего нефти и продуктов нефтегазохимической переработки.

• В республике функционирует собственный Национальный банк, являю­щийся составной частью Центробанка (ему выделяются кредитные ресурсы по оп­ределенным нормативам).

• Республика имеет право на участие в международных отношениях и са­мостоятельное осуществление внешнеэкономической деятельности.

Со своей стороны Россия сохранила за собой определенные рычаги влияния на экономику Татарстана:

• ежегодное утверждение квот на экспорт продукции, производимой на территории республики;

• ежегодные договора о поставках нефти;

• транспортировка татарстанской нефти производится по договорам с рос­сийскими транспортными предприятиями.

Аналогичные параметры экономического и частичного политического суве­ренитета были определены договорами и межправительственными соглашениями для Башкирии и Якутии, которые также получили практически полную экономи-

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений " центр — регионы " в современной России

ческую автономию. Так, в соответствии с договором, " в ведении Республики Баш­кортостан находятся:

1) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав
национальных меньшинств;

2) система органов государственной власти республики Башкортостан, по­рядок их организации и деятельности, административно-территориальное устрой­ство Республики Башкортостан;

3) республиканские программы в области государственного, экологического, социального, культурного и национального развития Республики Башкортостан;

4) формирование государственного бюджета Республики, определение об­щих принципов налогообложения и сборов в бюджет республики;

5) решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недра­ми, водными, лесными и другими природными ресурсами республики, являющи­мися достоянием (собственностью) ее многонационального народа в соответст­вии с законодательством Республики Башкортостан и соглашениями с федераль­ными органами власти Российской Федерации;

6) государственная собственность Республики Башкортостан и управление ею. Разграничение государственной собственности на республиканскую и феде­ральную регулируется отдельным соглашением;

7) создание системы законодательства Республики Башкортостан;

8) обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности;

9) вопросы судоустройства, прокуратуры, адвокатуры и нотариата в соответ­ствии с законодательством Республики Башкортостан и Российской Федерации;

10) вопросы гражданства Республики Башкортостан;

11) помилование лиц, осужденных судами Республики Башкортостан;

12) организация прохождения альтернативной гражданской службы на тер­ритории Республики Башкортостан лицами, имеющими в соответствии с феде­ральным законом права на замену несения военной службы;

13) договоры и соглашения с республиками и другими субъектами Россий­ской Федерации, не противоречащие конституции Российской Федерации, консти­туции Республики Башкортостан и настоящему Договору;

14) осуществление международных и внешнеэкономических связей, установ­ление отношений с иностранными государствами, участие в деятельности междуна­родных организаций и фондов, заключение международных договоров и соглаше­ний, не противоречащих конституции Российской Федерации и конституции Рес­публики Башкортостан, настоящему договору;

15) создание Национального банка в соответствии с отдельным соглашением;

16) государственная служба Республики Башкортостан;

17) государственные награды, почетные звания Республики Башкортостан;

¶ 6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами

18) иные предметы ведения и полномочия, не отнесенные к ведению Рос­сийской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и Республики Башкортостан".

Договора о разграничении полномочий 1994—1995 гг. сыграли важную по­литическую роль, определив нахождение республик в составе федерации, но одно­временно и их особый статус.

Изменение ситуации с договорами начинается в 1996 г.

Во-первых, резко возрастает число регионов, которые подписывают эти до­говора.

Во-вторых, сами договора становятся в значительной мере шаблонными и уже не предполагают для регионов каких-либо совершенно особых полномочий.

В-третьих, договора заключаются уже не только и не столько с республиками, что воспринимается как следование принципу равноправия субъектов федерации.

Возникновение данной ситуации было обусловлено политической конъюнк­турой. Летом 1996 г. в России прошли президентские выборы, и в процессе подго­товки к ним федеральный центр стремился упрочить свои отношения с региональ­ными элитами, рассчитывая на их поддержку. Договор о разграничении полномо­чий стал удобным способом оформления отношений российского руковод-ства с региональными властными элитами.

Что касается республик, то в 1996 г. договора были подписаны лишь с Респуб­ликой Коми и Чувашией, в 1997 г. ни одна республика не удостоилась такого права, в 1998 г. — Марий Эл. В результате 11 республик из 21 к осени 1998 г. не заключили с центром договора о разграничении полномочий, хотя изначально эти договора пред­назначались как раз для них. Договора не были подписаны с большинством рес­публик Северного Кавказа, с одной стороны, по причине их экономической слабо­сти, с другой — в связи с нежеланием центра усиливать их экономическую незави­симость в условиях напряженной этнополитической обстановки. Поэтому договора на Кавказе заключили только с наиболее стабильными Северной Осетией и Кабар­дино-Балкарией. Остались без договоров Карелия (хотя она при этом имела осо­бые финансово-экономические отношения с центром), Мордовия, Республика Алтай, Тува и Хакасия.

При этом в начале 1996 г. федеральный центр начинает подписывать дого­вора с областями. Среди первых оказались Калининградская область с ее особым геополитическим положением, Оренбургская и Свердловская области, обладавшие наиболее прочными лоббистскими позициями (родина премьер-министра и прези­дента соответственно). Перед президентскими выборами большая группа регионов удостоилась права на заключение договоров — Краснодарский и Хабаровский края, Иркутская, Ленинградская, Нижегородская, Омская, Пермская, Ростовская, Сахалинская, Тверская области, Санкт-Петербург.

¶18 Зак. 624

¶545

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений " центр — регионы " в современной России

Принцип политической целесообразности был определяющим при заклю­чении индивидуальных договоров между центром и регионами. На первом этапе речь шла об оформлении особого статуса республик, на втором — о привлечении региональных элит, управляющих электорально и экономически значимыми ре­гионами. После президентских выборов 1996 г. договора подписывались боль­шими порциями и в массовом порядке. При этом их значение резко снизилось, и они уже не давали регионам признаки особого статуса в составе федерации.

В начале ноября 1997 г. число регионов, удостоившихся права заключить та­кой договор, достигло 40, т.е. почти половина российских регионов находилась в особых договорных отношениях с федеральным центром. Летом 1998 г. число таких регионов составило 46, среди прочих договор подписала Москва.

В ряде случаев заключались не двусторонние, а многосторонние договора. Так происходило в случае сложносоставного субъекта федерации: здесь договор подпи­сывали власти края (области) и автономных округов (примеры Красноярского края, Иркутской и Пермской областей).

Подписание договоров прекратилось летом 1998 г., когда федеральный центр пришел к выводу об исчерпании политического смысла в установлении та­ких индивидуальных отношений. При этом далеко не все крупные и экономически значимые регионы оказались субъектами этих договоров. Например, так и не смог­ли договориться между собой и с центром Тюменская область и входящие в ее со­став автономные округа. В результате ни один из готовившихся с 1996 г. вариантов (четырехсторонний или двусторонние договора) не был реализован. Остались без договоров такие крупные регионы, как Приморский и Ставропольский края, Ар­хангельская, Волгоградская, Кемеровская, Московская, Новосибирская области.

Некоторые регионы стремились перераспределить полномочия явочным по­рядком, через проведение региональных референдумов. Например, Ингушетия не вошла в список регионов, с которыми центр подписал договор. Власти республики активно выступали за передачу им полномочий в сфере судебных и правоохрани­тельных органов. С этой целью они дважды пытались провести референдум, а так­же предлагали поправки к федеральным законам в Госдуме. В частности, в респуб­лике был объявлен референдум по проекту закона " О регулировании отдельных вопросов обеспечения законности и борьбы с преступностью в Республике Ингу­шетия". Президент республики добивался права назначать районных и городских судей, руководителей всех подразделений МВД и прокуратуры кроме первых лиц, которые назначаются президентом России по согласованию с главой республики.

Однако такая форма разграничения полномочий не предусмотрена россий­ским законодательством. Действия президента Ингушетии встретили жесткую ре­акцию федерального центра, который не допустил проведение референдума. Но да­же в случае его проведения никакого перераспределения полномочий между цент­ром и Ингушетией произойти не могло.

¶ 6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами

После 1998—1999 г. наметились качественные изменения в практике подпи­сания договоров между центром и регионами.

Во-первых, прекратилось само подписание договоров.

Во-вторых, в 1999 г. был принят федеральный закон о порядке разграниче­ния полномочий.

В-третьих, в качестве серьезной политической проблемы, нарушающей нор­мальный баланс отношений между центром и регионами и создающей чрезмерную асимметрию, начинает восприниматься содержание первых договоров, которые оп­ределили особый статус некоторых республик в составе федерации и отчасти под­твердили их государственный суверенитет.

Для изменения ситуации и сокращения фактических республиканских пол­номочий федеральный центр использует принцип верховенства федерального за­конодательства. Закон 1999 г. предусматривал трехлетний срок приведения всех до­говоров в соответствие с федеральным законодательством, который истекал к ию­лю 2002 г.

Одновременно определились коренные различия между регионами, подпи­савшими такие договора. Экономически слабые и политически зависимые от феде­рального центра регионы стали выступать за расторжение собственных договоров, которые и так мало что им давали. С 2001 г. некоторые губернаторы " русских" ре­гионов высказываются за отмену договоров, потерявших, по их мнению, всякий смысл. В президентском послании В. Путина, обнародованном весной 2002 г., со­держалась информация о расторжении 28 договоров, т.е. их большинства.

В то же время немногочисленные регионы, которые подписали договора пер­выми и получили в соответствии с ними реальные полномочия, выступают за со­хранение договорной формы отношений между центром и регионами. Среди таких регионов, безусловно, оказался и Татарстан. В 2005 г. начался процесс подготовки и подписания нового договора о разграничении полномочий между центром и Та­тарстаном, но уже не предусматривающего столь обширные республиканские пол­номочия, которые были характерны для договора 1994 г.

В 2003 г. стала актуальной новая политическая проблема, решение которой выглядит невозможным без подписания договора, — реинкорпорация Чечни, где установился более стабильный пророссийский режим. Очевидно, что без установ­ления особых двусторонних отношений между Москвой и Грозным решение че­ченской проблемы маловероятно. В этой связи началась разработка договора о раз­граничении полномочий между центром и республикой. Предложения чеченской стороны при этом в значительной мере воспроизводили принципы экономического суверенитета, закрепленные в прежних договорах с Татарстаном и Башкирией. Тема индивидуального разграничения полномочий между центром и Чечней стала, таким образом, причиной возвращения центра к практике договорных отношений с субъ­ектами федерации.

¶ 18*

¶547

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений " центр — регионы " в современной России

В целом российское законодательство в соответствии с поправками, внесен­ными в него в июле 2003 г., предусматривает особый порядок заключения индиви­дуальных договоров о разграничении полномочий, который призван ограничить применение этой практики.

• Принцип особых условий. В соответствии со ст. 26.7 закона " Об общих принципах...", " заключение договоров о разграничении полномочий допускает­ся только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий". Примечательно, что национальная специ­фика вообще не оговаривается как признак особой региональной ситуации (хотя и не исключена полностью).

• Принцип федерального контроля. Новой формой является фактическая ра­тификация договора федеральным парламентом. Государственная Дума в обяза­тельном порядке утверждает договор посредством федерального закона.

• Принцип сдержек и противовесов. Договор должен быть утвержден регио­нальным законодательным собранием.

• Принцип временных ограничений. Предполагается, что срок действия дого­вора составляет не более 10 лет. Поэтому стремление некоторых республик к заклю­чению бессрочных договоров учредительного характера не имеет правовой основы.

6.6

Экономическая региональная политика как особая форма региональной политики

6.6.1