Особый экономический режим в регионах

Распространенной в мире практикой является создание на ограниченных участках территории особого экономического режима. Например, известны свободные эко­номические зоны, зоны свободной торговли, зоны предпринимательства и т.п.

Политический смысл существования регионов с особым экономическим режимом заключается в формировании на их территории элементов автономии. Такая автономия либо обладает дополнительными финансовыми возможностями, либо получает возможность установить особые отношения с определенными биз­нес-группами, использующими ее статус. В последнем случае выгода для региона может иметь только политический характер, выражаясь через патронажно-клиен-тельные отношения между регионом и корпорацией.

В российской практике первой формой особого экономического режима стали свободные экономические зоны (СЭЗ). Эта форма оказалась стихийной, нере­гулярной и плохо регламентированной. В начале 1990-х гг. СЭЗ воспринимались как территории, которые быстрее начинают внедрять практику рыночных отноше­ний и станут " флагманами" капиталистической экономики. За их статус велась лоббистская борьба, поскольку он позволял региональным элитам свободнее распо­ряжаться финансовыми ресурсами. Вначале вышел указ президента России " О сво­бодных экономических зонах". В 1990—1991 гг. обсуждалось создание 11 СЭЗ — в Санкт-Петербурге, Ленинградской, Калининградской областях (СЭЗ " Янтарь"), Новгороде, подмосковном Зеленограде, Алтайском крае, Кемеровской, Читинской (СЭЗ " Даурия"), Сахалинской областях, Еврейской АО и Приморском крае. В ча­стности, в 1990—1991 г. Верховный Совет России принимал распоряжения о разви­тии свободных экономических зон в Алтайском крае, Амурской, Кемеровской, Нов­городской, Сахалинской областях, Еврейской АО, приграничном городе Выборг Ленинградской области, портовом городе Находка в Приморском крае. Более или менее реально действовали СЭЗ " Находка" в Приморском крае на базе крупного российского порта (предприятия работали в СЭЗ на условиях налогового креди­та) и СЭЗ " Янтарь" в Калининградской области, имевшие наилучшие экономико-географические предпосылки.

Особенностью ситуации с СЭЗ на первом этапе стало отсутствие четких критериев их выделения и ясных правил работы. Многие предполагаемые СЭЗ бы­ли продуктом лоббизма региональных элит, не имея предпосылок для развития в таком качестве. Спорным моментом стала и выгода от их создания для государства, поскольку в ряде случаев СЭЗ не приносили выгоды ни федеральному, ни регио­нальному бюджетам и приобретали сомнительную репутацию.

На протяжении 1990-х гг. ситуация с СЭЗ развивалась крайне неровно при отсутствии правил игры и большом влиянии индивидуального и не всегда эконо-

¶ 6.6

Экономическая региональная политика как особая (рорма региональной политики

мически обоснованного лоббизма. Например, в 1995 г. статус СЭЗ президентским указом получила Кабардино-Балкария — одна из экономически слабых кавказских республик. Чуть раньше, в 1994 г. по распоряжению правительства создавалась свободная экономическая зона в Дагестане. По сути, СЭЗ создавались в рамках практики индивидуальных отношений между центром и регионами без необходи­мой проработки.

Ситуация была введена в правовое русло с появлением федеральных законов и используемого в них понятия " особая экономическая зона". Первым был принят федеральный закон " Об особой экономической зоне в Калининградской области", который установил экономический статус российского эксклава (который обу­словлен геополитическими обстоятельствами). Этот закон вступил в силу в январе 1996 г. (в начале 2006 г. был принят новый закон об этой особой экономической зоне). Далее последовал закон " Об особой экономической зоне в Магаданской об­ласти" (вступил в силу в мае 1999 г.).

Особый экономический статус, подтвержденный на уровне федерального законодательства, в России получили только два приморских региона. При этом федеральный центр предпринимал определенные усилия для введения экономиче­ских и временных ограничителей, не допуская превращения этих регионов в полу­независимые экономико-политические образования.

Принятие закона об особых экономических зонах в российском парламенте произошло только в 2005 г. Причем этот закон не предполагает совпадения тер­ритории ОЭЗ с территорией субъекта федерации: речь идет о компактных терри­ториях, где обеспечивается создание новых производств в условиях льготного режима. Создание особых экономических зон, совпадающих с целыми субъектами федерации, возможно только с помощью специальных федеральных законов. Глав­ным и, возможно, единственным претендентом на такую зону является Калинин­градская область с ее особым экономико-географическим и геополитическим по­ложением.

Кроме того, характерным явлением в 1990-е гг. стали внутренние офшорные зоны. В этих ситуациях регионы освобождали предприятия, регистрируемые на их территории, от своих налогов. Это привлекало многие компании, которые снижали таким образом свои издержки. Как правило, одновременно формировались особые отношения между руководством региона и представителями бизнеса, поскольку региональный бюджет от такой практики не выигрывал. Внутренние офшорные зоны, по сути, оформили особые отношения между региональными властями и от­дельными крупными компаниями, заинтересованными в оптимизации налогооб­ложения.

Обычно внутренние офшорные зоны создавались в небольших республиках и автономных округах. Примерами являются экономически слаборазвитая Ингу­шетия (зона экономического благоприятствования " Ингушетия" была создана по

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений " центр — регионы " в современной России

решению федерального правительства; в 1996 г. в продолжение этой практики был принят федеральный закон о Центре международного бизнеса " Ингушетия"), Калмыкия (регистрация предприятий на условиях офшорного налогового законо­дательства проводилась через Агентство развития и сотрудничества), Республика Алтай (" Эколого-экономический регион " Алтай"). Позднее практику освобожде­ния предприятий от региональных налогов стали применять в Мордовии, Эвен­кийском, Чукотском АО и др. Например, Калмыкия на протяжении ряда лет была среди лидеров по доле федерального бюджета в налогах, собираемых на ее террито­рии (т.е. налоги в региональный бюджет практически не шли)²⁷.

Однако практика внутренних офшорных зон была фактически свернута в 2004 г. в связи с введением в федеральное законодательство нормы, которая запре­тила освобождать предприятия от региональной ставки налога на прибыль (это было наиболее привлекательным стимулом для тех, кто пользовался услугами внут­ренних офшоров). Хотя определенные возможности для сохранения " офшорной" практики у регионов остаются: право снижать региональную ставку налога на при­быль в пределах 4%²⁸ и субсидирование предприятий из регионального бюджета на сумму заплаченных налогов²⁹.

На уровне городов признаки особого экономического режима в России на протяжении многих лет имели ЗАТО — закрытые административно-территори­альные образования (табл. 8). Их количество в России составляет около 40, в основ­ном они относятся к атомной промышленности или министерству обороны. Феде­ральный закон " О закрытом административно-территориальном образовании" был принят в июле 1992 г., после чего в него вносилось множество поправок.

Положение ЗАТО определялось несколькими аспектами:

• ЗАТО зависят от федерального бюджета, поскольку все они получают ежегодные дотации (в федеральном бюджете определяется, какую сумму дотаций получает какое ЗАТО);

• ЗАТО занимали совершенно особое положение в субъекте федерации. В ре­гиональные бюджеты налоги, собираемые на их территории, не поступали;

• ЗАТО на протяжении многих лет обладали признаками офшорных зон. Некоторые ЗАТО активно использовались компаниями как внутренние офшорные зоны. Однако в конце 1990-х гг. федеральное законодательство было ужесточено.

Однако эта ситуация тоже постепенно начала меняться в сторону ликвида­ции особого экономического статуса ЗАТО.

²⁷ В 2003 г. доля федерального бюджета в налогах, собираемых на территории Кал­
мыкии, составила 85%.

²⁸ Этим правом воспользовался Пермский край, который решил снижать на 4% регио­
нальную ставку налога на прибыль для всех своих налогоплательщиков.

²* Иными словами, налог уплачивается, но по специальному соглашению его сумма возвращается компании.

¶ 6.6

Экономическая региональная политика как особая (/юрма региональной политики

Также особый экономический режим предполагается еще для одного типа городов — наукоградов (табл. 9). Соответствующий закон принят в январе 1999 г., но он только определяет статус этих населенных пунктов. Далее на протяжении нескольких лет с помощью президентских указов формировался список науко­градов. Но содержание их особого статуса в целом остается неконкретизирован-ным. Закон, принятый в 2004 г., установил, что статус наукограда с 1 января 2005 г. присваивается правительством России на определенный срок.

Наконец, в особом положении в России находятся северные регионы. Учи­тывая их особые природно-климатические условия, в России формировалось спе­циальное " северное законодательство", регулирующее особенности государствен­ной поддержки этих территорий, льготы тем, кто живет и работает на Севере, и т.п. Можно говорить об особой — северной региональной политике в России. В 1993 г. появился федеральный закон " О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". В 1996 г. был принят федеральный закон " Об основах государст­венного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации", который действовал до 2004 г.

6.6.6